Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt IISA/Gd 1588/02 oddalił skargę S. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2002 r. o nakazie rozbiórki boiska do gry w piłkę i tenisa ziemnego zrealizowanego na działkach nr 155/36 i 155/35 przy ul. K. w G. Podstawę wydania decyzji o nakazie rozbiórki stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./. W toku postępowania przed organem I instancji podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 31 maja 2001 r., ustalono że roboty budowlane związane z budową boiska są prowadzone. Rozpoczęcie prac budowlanych nastąpiło w grudniu 2000 r., zaś w dniu oględzin roboty te były już zaawansowane /powstał płaski teren z 5% spadkiem w kierunku wschodnim o wymiarach ok. 30m x 50m otoczony wałem ziemnym o wysokości od 1,50m do ok. 5,00m, brak wału od strony posesji nr 127, 129 i 131.
S. S. dopiero w dniu 28 maja 2001 r. zawiadomił Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w G. o rozpoczęciu prac ziemnych związanych z budową trawiastego kortu tenisowego. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 6 czerwca 2001 r. zgłosił sprzeciw w sprawie rozpoczęcia budowy trawiastego kortu tenisowego na przedmiotowych działkach oraz wskazał, że inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Pomimo to S. S. kontynuował prace budowlane zmierzające do zakończenia inwestycji.
Podczas kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 6 listopada 2001 r. stwierdzono, że obiekt został zrealizowany bez pozwolenia na budowę, co stanowi podstawę orzeczenia o rozbiórce w myśl art. 48 Prawa budowlanego, w związku z czym wydał stosowną decyzję. W wyniku odwołania wniesionego przez inwestora, organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie o nakazie rozbiórki kortu, gdyż stanowił on samowolę budowlaną ze względu na brak pozwolenia na budowę i decyzję o sprzeciwie, informującą o tym, że na tą inwestycję wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł S. S. zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, że wyrównany teren obsypany żwirem i obsadzony trawą jest obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu, a w związku z tym wymagającym uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Nie uwzględniono też zasady wolności budowlanej, która według skarżącego wynika z Konstytucji RP oraz Prawa budowlanego. Skarżący wyrównując teren wykonał w istocie prace porządkowe w celu korzystania z niego na cele rekreacyjne. Może on służyć do zabawy i sportu dla dzieci, przy czym zagospodarowanie to jest ze swej natury tymczasowe. Mata imitująca trawę i żwir nie jest trwałym urządzeniem a więc nakaz rozbiórki boiska jest niewykonalny. Nie wiadomo na czym miałoby polegać przywrócenie do stanu poprzedniego.
Nie naruszono też interesu sąsiadów i nie wprowadzono niebezpieczeństwa dla terenów sąsiednich. Z protokołu z dnia 31 maja 2001 r. wynika, że teren był otoczony naturalnym wałem, został jedynie uporządkowany. Nie ma więc podstaw do nakazania rozbiórki nie istniejącego obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd zauważył, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a nawet z pisma skarżącego z dnia 28 maja 2001 r. skierowanego do organu architektoniczno-budowlanego wynika, że prowadził roboty budowlane polegające na pracach ziemnych, związane z budową trawiastego kortu tenisowego. Z pisma M. M. - właściciela działki nr 155/37 wynika, że zezwala on skarżącemu na wydzielenie działki pod przedmiotowy kort oraz usypanie wzdłuż wydzielonej działki wału ochronnego. Tym samym twierdzenia skarżącego co do błędu w ustaleniach faktycznych pozostają całkowicie gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Trafnie również zalicza się przedmiotowy obiekt, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, do budowli. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji wskazuje, że przez budowlę rozumie się każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, a między innymi budowle sportowe.
Przepis art. 28 w związku z art. 29 i 30 Prawa budowlanego wymagał na rozpoczęcie robót budowlanych pozwolenia na budowę. Bezspornie obiekt został wybudowany w latach 2000/2001 bez pozwolenia na budowę. Inwestor o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę został powiadomiony decyzją z dnia 6 czerwca 2001 r. o sprzeciwie wobec zgłoszenia dokonanego pismem z dnia 28 maja 2001 r. o rozpoczęciu robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane były prowadzone zarówno przed powyższym zgłoszeniem, jak i kontynuowane po otrzymaniu przez inwestora decyzji o sprzeciwie /protokół z oględzin z dnia 31 maja 2001 r./. W tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo wydano decyzję na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, który w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie przewidywał, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Nie pozostawia ten przepis organom sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Konstytucyjność przepisu art. 48 Prawa budowlanego podlegała ocenie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, iż jest on zgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P.2/98 - OTKZU Nr 1/99,poz.2. Za nietrafny w tym zakresie Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia wolności budowlanej zagwarantowanej w Konstytucji RP oraz w Prawie budowlanym z 1994 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S. reprezentowany przez adwokata A. P., zaskarżając wyrok w całości, wskazując, że opiera ją na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" oraz zarzucając:
"1/ naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane. przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, że wyrównany teren obsypany żwirem i obsadzony trawą jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane, a w związku z tym uznanie, że prace polegające na wyrównaniu terenu i wysypaniu w części żwirem, a w części obsianiu trawą, są robotami budowlanymi wymagającymi zezwolenia na budowę w rozumieniu ustawy prawo budowlane z 1994 roku."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, analogicznie jak w skardze do Sądu I instancji, iż przedmiotowy teren jedynie wyrównano i obsypano żwirem, można teren określić jako plac zabaw dla dzieci, czy trawnik a nie boisko lub kort tenisowy, nie jest to budowla czy obiekt budowlany, nie było więc na prace wykonane przez skarżącego wymagane pozwolenie na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ppsa, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Przepis art. 175 (1 ppsa stanowi, że skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z (2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W niniejszej sprawie wskazuje się wprawdzie, że skarga kasacyjna jest oparta na podstawach określonych w art, 174 pkt 1 i 2 ppsa, a więc na zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem zarówno prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jak też przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przed tym Sądem, jednakże już w części skargi kasacyjnej, w której powinny być sprecyzowane w sposób konkretny jej podstawy, brak jest wyraźnego określenia zarzutów. Podaje się "pkt 1" nie ma natomiast w ogóle punktu drugiego. W tak wskazanym "pkt 1" zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jednakże nie konkretnie, lecz "w szczególności" podnosząc, że chodzi o art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i to w aspekcie niewłaściwego zastosowania tego przepisu, przerzucając jak gdyby na Naczelny Sąd Administracyjnego obowiązek czynienia domniemań, jakie jeszcze przepisy mogłyby być w sprawie przez Sąd I instancji naruszone.
Tym przepisem wymienionym "w szczególności", do zarzutu naruszenia którego, przez niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek się odnieść, jest art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera ustawową definicję budowli i pośród wielu innych wymienia budowle ziemne.
Strona w toku postępowania administracyjnego, sądowo-administracyjnego przed Sądem I instancji oraz w skardze kasacyjnej konsekwentnie podtrzymuje stanowisko, że wyłącznie wyrównała teren i wysypała go w części żwirem a w części obsiała trawą, co powoduje, że działanie jej nie może być zakwalifikowane jako podlegające normie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, podczas gdy wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w toku postępowania administracyjnego zostało ustalone, iż wykonała roboty ziemne polegające na budowie boiska sportowego /do gry w piłkę i tenisa ziemnego/, a w tym obwałowanie terenu i jego urządzenie w sposób umożliwiający prawidłowe użytkowanie, pomimo wniesionego przez właściwy organ budowlany decyzją sprzeciwu.
W sprawie nie chodzi więc stronie o to, czy Sąd I instancji oparł się na prawidłowej wykładni przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz sposób sformułowania zarzutu wskazuje na zastrzeżenia strony co do prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych i ich oceny przez Sąd wydający zaskarżony wyrok, w tym zakresie, czy roboty wykonane przez inwestora były robotami związanymi z budową budowli ziemnej w rozumieniu powyższego przepisu. Podnosi się bowiem, że inwestor tylko wyrównał teren obsiewając go trawą i obsypując żwirem, nie wykonywał natomiast innych robót ziemnych, m. in. wału otaczającego boisko, które to roboty nadawały całości charakter budowli ziemnej. W tym zakresie jednak Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany stosownie do art. 183 (1 ppsa granicami skargi kasacyjnej, wobec braku w niej wskazania zarzutu o charakterze procesowym odpowiadającego podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, nie mógł dokonywać jakichkolwiek ocen, czy ustaleń.
Ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem podstaw dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zarzucać, chyba że jest to okoliczność, która w myśl art. 183 (2 ppsa stanowi o nieważności postępowania sądowo-administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrując się zaistnienia uzasadnionej podstawy skargi kasacyjnej ani też przesłanki wskazującej na nieważność postępowania, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.