Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1379/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 873/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Starosta Szczecinecki umorzył wznowione na żądanie A. G. i A. G. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Szczecineckiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. G. pozwolenia na budową kompleksu sportowo-rekreacyjnego, tj. budynku stajni z urządzeniami budowlanymi, parkingu dla samochodów osobowych, sieci kanalizacji sanitarnej w m. S. na terenie działek nr [...],[...],[...], w obrębie Ł., gm. B. uznając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osoby nie będące stroną w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją.

Od ww. decyzji odwołali się A. G. i A. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu wskazali, między innymi, na błąd w ustaleniach faktycznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż nie są stroną podstępowania oraz na naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśnili, że projektowana inwestycja będzie wpływała na ich uprawnienia związane z korzystaniem z nieruchomości stanowiących ich własność z powodu wykonanych prac wstępnych związanych z realizacją projektu - makroniwelacją terenu na działce nr [...] podnoszącą poziom na styku z działkami [...] i [...] o kilka metrów i powodującą zasypanie działek skarżących, co zmieniło stosunki wodne. Zarzucili, że udzielono pozwolenia na budowę stajni w miejscu niedopuszczonym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przytoczyli okoliczności, które w ich ocenie winny skutkować wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. G. i A. G. od decyzji Starosty Szczecineckiego umarzającej postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Szczecineckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. G. pozwolenia na budową kompleksu sportowo-rekreacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Celem wznowionego postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad, wymienionych w tym artykule wpłynęła na treść decyzji.

Postępowanie o wznowienie składa się z dwóch etapów. W fazie wstępnej organ administracji publicznej bada podanie pod względem warunków formalnych (takich, jak termin wniesienia wniosku, wskazanie ustawowej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego). Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. (które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W drugim etapie, który następuje po wznowieniu postępowania, organ bada spełnienie merytorycznych przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a., przy czym w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc, gdy podstawą podania o wznowienie postępowania administracyjnego jest twierdzenie strony, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, badanie przymiotu strony może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Starosta Szczecinecki decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. pozwolenia na budowę kompleksu sportowo-rekreacyjnego. Decyzja stała się ostateczna dnia [...] lutego 2013 r.

W dniu [...] lutego 2013 r. do Starostwa Powiatowego w Szczecinku wpłynął wniosek A. G. i A. G., z dnia [...] lutego 2013 r., o uwzględnienie ich w charakterze strony postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę obiektu stajni przez A. G. na działce nr [...] obręb Ł. w S. co uzasadnili faktem, iż ich działki nr [...], nr[...] i nr [...] sąsiadują bezpośrednio z działką, której postępowanie dotyczyło, a projektowany obiekt będzie wpływał na najbliższe otoczenie, w tym na ich działki. Następnie, A. G. i A. G., w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzili, że domagają się wznowienia postępowania, jako podstawę wskazując fakt, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, oraz że o postępowaniu dowiedzieli się w dniu [...] lutego 2013 r. od pracownika Gminy B. Starosta Szczecinecki postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie udzielonego A. G. pozwolenia na budowę kompleksu sportowo-rekreacyjnego.

A. G. i A. G. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzili, że pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o fałszywe informacje dotyczące istnienia starych fundamentów stajni na terenie działki nr [...], a także ukształtowania terenu przytaczając szereg argumentów potwierdzających zasadność powyższych zarzutów w sprawie (wskutek działań na przełomie lat 2011/2012 doszło do "makroniwelacji terenu" działki [...], co spowodowało, że po stronie zachodniej, od drogi, teren został obniżony powyżej 1 m, a od strony wschodniej i południowej usypano kilkumetrową skarpę).

Starosta Szczecinecki następnie stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczy tylko tych działek, na których planowane jest przedsięwzięcie, tak więc w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kompleksu sportowo-rekreacyjnego na terenie działek nr [...],[...], [...] w obrębie Ł. gm. B., A. G. i A. G., jako właściciele sąsiednich nieruchomości, nie posiadają statusu strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i w związku z powyższym umorzył wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że rozpatrując odwołanie A. G. i A. G. od decyzji Starosty Szczecineckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. należało ustalić, czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony w zwykłym postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem w dniu [...] stycznia 2013r. przez Starostę Szczecineckiego decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...].

Podstawowym przepisem określającym, kto jest stroną postępowań o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z nim stronami takich postępowań są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy. Wskazany przepis obszar ten określa, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Aby więc uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę przewidzianej do realizacji na innej nieruchomości należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami takimi są m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, Prawa wodnego, a więc wszystkie mające wpływ na sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu.

Zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] udzielającej A. G. pozwolenia na budowę kompleksu sportowo-rekreacyjnego, na działce nr [...] przewidziano budowę:

1. – budynku stajni przeznaczonej na 27 koni z częścią przeznaczoną dla klientów i pracowników obsługujących stajnię,
2. – budowę urządzeń budowlanych - instalacji wodociągowej, przyłączy kanalizacji sanitarnej, instalacji gnojowicy ze zbiornikiem bezodpływowym na gnojowicę o poj. 8 m3, parkingu dla samochodów osobowych 2 x po 6 miejsc postojowych, terenu jazdy konnej, utwardzonych dojazdów i dojść oraz budowę sieci i przyłączy na działkach nr [...] i nr [...].

A. G. jest właścicielem działki nr [...], a A. G. - właścicielem działek nr [...] i nr [...], obr. Ł. Przedmiotowe działki, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w Szczecinku (stan na dzień [...].03.2013 r.) stanowią użytki rolne, zadrzewienia śródpolne, nieużytki.

Teren przewidziany pod inwestycję oraz działki A. G. i A. G. zlokalizowane są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Borne Sulinowo zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie Nr XIX/241/96 z dnia 31 stycznia 1996 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Koszalińskiego z dnia 8 lutego 1996 r. Nr 5, poz.

24. Ww. działki zlokalizowane są w znacznej części na terenie oznaczonym w planie symbolem 1.USR Tereny do jazdy konnej. Zaleca się wprowadzenie zieleni wysokiej i niskiej. Możliwość budowy stajni na starych fundamentach. Na części terenu (poza oczyszczalnią i jej strefą ochronną) lokalizacja kompleksu sportowo-rekreacyjnego oraz w części na terenie 3.NO Oczyszczalnia ścieków dla całego zespołu turystycznego. Strefa ochronna do 100 m w zależności od technologii (dotyczy głównie działki nr [...]).

Działka nr [...] (własność A. G.) i działka nr [...] (własność A. G.) graniczą z działką nr [...], na której przewidziano realizację podstawowej części przedsięwzięcia objętego decyzją o pozwoleniu na budowę. Szczegółowa analiza dołączonej do projektu budowlanego kopii mapy do celów projektowych (z aktualizacją treści mapy zasadniczej z pomiaru uzupełniającego przyjętego do zasobu w dniu [...].02.2012 r.) - str. 39 oraz projektu zagospodarowania działki nr [...] -plansza zbiorcza (rys. nr 1- str.

40) wykazała, że teren przeznaczony pod zabudowę ukształtowany jest w taki sposób, iż jest lekko nachylony w kierunku działek skarżących, a ponadto wzdłuż granicy z działkami nr [...] i nr [...] istnieje skarpa.

W związku z powyższym, w ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, nie jest bezpodstawnym zawarte w odwołaniu twierdzenie o negatywnym oddziaływaniu inwestycji projektowanej na działce nr [...] na sąsiednie działki stanowiące własność A. G. i A. G, gdyż dla tak ukształtowanego terenu istnieje możliwość spowodowania negatywnego jej oddziaływania w wyniku zmiany stosunków wodnych. Zatem ww. osoby należy uznać za strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę kompleksu sportowo-rekreacyjnego w m. S. na terenie działek nr [...],[...],[...] w obrębie Ł. gm. B. Wojewoda wyjaśnił, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu "nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz jedynie o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji.

Zdaniem organu, należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagą indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt. II SA/Sz 404/12). Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednak ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację tej inwestycji przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09).

W świetle powyższego Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, np. możliwość zalewania wodami opadowymi, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu we wznowionym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Szczecineckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Szczecineckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. G. pozwolenia na budowę kompleksu sportowo-rekreacyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy realizacja inwestycji na działce nr [...], w obrębie Ł. gm. B. spowoduje spływ wód opadowych na działki sąsiednie stanowiące własność A. G. i A. G., a następnie w oparciu o dokonane ustalenia podjąć stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 K.p.a.

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że nieuzasadnione jest domaganie się przez skarżących, w treści wniesionego odwołania, prowadzenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a. w sytuacji, gdy w treści pisma z dnia [...] marca 2013 r., jako podstawę wznowienia wskazali oni fakt, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez A. G., która zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż działki nr [...],[...] i [...] w obrębie Ł., będące przedmiotem własności odpowiednio A. G. i A. G., są nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu zamierzonego przez skarżącą inwestorkę w postaci kompleksu sportowo -rekreacyjnego i w konsekwencji przyznanie A. G. i A. G. statusu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę ww. kompleksu sportowo-rekreacyjnego, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w ww. postępowaniu administracyjnym, w tym przedłożonej do akt tego postępowania opinii geotechnicznej sporządzonej przez uprawnionego geologa - B. P. w maju 2012 r. oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] września 2012 r., pozwalała na stwierdzenie, iż inwestycja zamierzona przez skarżącą nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie,
2. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę opisanego powyżej kompleksu sportowo - rekreacyjnego, skutkującego niezasadnym przyznaniem A. G. i A. G. statusu strony w ww. postępowaniu, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wykluczała ustalenie, iż inwestycja zamierzona przez skarżącą będzie oddziaływać na działki sąsiednie,
4. b) naruszenie art. 6 i 8 K.p.a. poprzez ustalenie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, iż A. G. i A. G. powinni zostać uznani za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę opisanego powyżej kompleksu sportowo - rekreacyjnego przez inwestorkę - A. G. przy braku przepisów prawa, o których mowa w art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane (przepisy odrębne, wprowadzające związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu), uzasadniających interes prawny ww. osób, co - jako działanie w sposób sprzeczny z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej - stanowi jednocześnie o prowadzeniu niniejszej sprawy w sposób nadużywający zaufanie obywateli do organów państwa,
5. c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zobowiązanie organu I instancji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 151 K.p.a. w wyniku nieuzasadnionego i nieprawidłowego przyjęcia, iż A.G. i A. G. są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę kompleksu sportowo – rekreacyjnego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jednoznacznie wykluczał ustalenie, że inwestycja zamierzona przez skarżącą będzie oddziaływać na działki sąsiednie, a tym samym ww. osoby - w świetle brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - nie mogły zostać uznane za strony tego postępowania administracyjnego,
6. d) będące wynikiem powyższych uchybień - naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647), zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz naruszenie przepisów Konstytucji RP, zwłaszcza art. 21 i 64 Konstytucji, w zakresie w jakim chroni on prawo własności i związane z nim prawo do dysponowania przedmiotem tej własności.

Skarżąca mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 ww. ustawy, stwierdziła, że dla ustalenia kto winien być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Liczne orzeczenia sądów administracyjnych pozwalają na stwierdzenie, iż o obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą także decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Nadto, wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu.

Skarżąca wskazała, że analiza orzeczeń pozwala na konstatację (istotną dla oceny trafności skarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Zachodniopomorskiego), iż oddziaływanie obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie jest tożsame z powstaniem pewnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją inwestycji. Tylko bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu co najwyżej interes faktyczny, a nie interes prawny.

Przywołała pogląd, iż "wytyczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b., wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, w oparciu o które można wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie obszaru oddziaływania odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń.

W konsekwencji takie skutki jak hałas, zalewanie wodami opadowymi na skutek niewydolności sieci kanalizacji deszczowej czy w wyniku uczynienia nieprzepuszczalną znacznych powierzchni ziemi, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę".

Zdaniem skarżącej bezsporne jest, że A. G. i A. G. legitymują się tytułem własności do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, zamierzonej przez skarżącą. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast, czy działki te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, na realizację którego udzielono pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. ww. organ administracji nie wskazał choćby jednego przepisu prawa materialnego, uzasadniającego interes prawny A. G. i A. G., z którego wynikałyby ograniczenia dla ww. korzystaniu z działek nr [...],[...] i[...] w związku z realizacją inwestycji skarżącej na działkach sąsiednich.

Wojewoda Zachodniopomorski wiąże interes A. G. i A. G. z faktem, iż teren przeznaczony przez inwestorkę pod zabudowę ukształtowany jest w taki sposób, iż jest lekko nachylony w kierunku, działek stanowiących własność ww. osób, a ponadto wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...] istnieje skarpa, przy czym Wojewoda nie wskazał chociażby przykładowo na czym ww. "sposób oddziaływania" miałby de facto polegać.

Powyższe lakoniczne stwierdzenie Wojewody Zachodniopomorskiego, odnoszące się w istocie do kwestii będącej meritum przedmiotowego postępowania, zdaniem skarżącej, należy uznać za całkowicie nietrafne również z tego powodu, że przytoczone przez organ okoliczności dotyczą co najwyżej interesu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ wyjaśnił, że aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę inwestycji przewidzianej do realizacji na innej nieruchomości należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami takimi są wszystkie przepisy mające wpływ na sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu, tj. oprócz przepisów z zakresu, zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska również przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 ze zm.) określające m.in. obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie stanu wody na tym gruncie oraz odpływu znajdującej się na tam wody opadowej (art. 29), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 29 (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, nie jest bezpodstawnym zawarte w odwołaniu twierdzenie o negatywnym oddziaływaniu projektowanej inwestycji na działce nr [...] na sąsiednie działki nr [...] (własność A. G.) i nr [...] (własność A. G.). Zatem w przedmiotowej sprawie to, czy wykonanie projektowanych robót budowlanych narusza interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, wymaga dodatkowego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu w oparciu o pełny materiał dowodowy w tym przywoływane przez skarżącą i dołączone do skargi - postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] listopada 2012 r. oraz opinię geotechniczną.

Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie narusza praw do zabudowy jej nieruchomości konieczność dodatkowego wyjaśnienia czy budowa kompleksu sportowo-rekreacyjnego w m. S. na terenie działek nr [...],[...],[...] w obrąbie Ł. nie narusza praw właścicieli sąsiednich działek w wyniku spływu wód opadowych. Prawo do zagospodarowania nieruchomości nie jest bowiem prawem nieograniczonym, gdyż podlega ograniczeniu warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów prawa chroniącego interes publiczny i interes osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Niedopuszczalna jest zatem realizacja takiej inwestycji, która spowoduje spływ wód opadowych na tereny sąsiednie albowiem stanowi ona naruszenie interesu osób trzecich wynikającego z ustawy Prawo wodne. Organ podkreślił, że nawet potwierdzenie powyższego zarzutu nie oznacza braku możliwość realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty Szczecineckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] lecz konieczność zastosowania rozwiązań projektowych, które uniemożliwią zmianę dotychczasowych stosunków wodnych.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 873/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wniosek o wznowienie postępowania w rozpoznawanej sprawie został oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to organ po wznowieniu ma rozstrzygnąć czy wnioskodawca powinien był być uznany za stronę postępowania i czy bez własnej winy nie brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 K.p.a., który przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409) w art. 28, stanowiącym lex specialis do wymienionego art. 28 K.p.a., określa natomiast, że stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania.

Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy – "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego – ograniczającego położenie nieruchomości od obszaru oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc przepis ów stanowi zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 K.p.a. Nie można jednak postępowania w tym zakresie standaryzować, a wręcz przeciwnie każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia i ocenienia.

W ocenie Sądu, pierwsza faza postępowania wznowieniowego została przeprowadzona przez organy prawidłowo. Odnośnie do drugiej fazy Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań.

O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, choćby tylko potencjalna, to osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu są stroną postępowania o pozwolenie na budowę, bo w tym właśnie postępowaniu strona będzie mogła zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z ewentualnymi wynikami przeprowadzonych analiz i będzie mogła w miarę potrzeby zgłaszać swoje uwagi czy zastrzeżenia.

Organ odwoławczy, wskazując na wynikającą z mapy sytuacyjno-wysokościowej różnicę poziomów działki objętej zainwestowaniem oraz działek należących do A. G. i A. G. i dzielącą te nieruchomości skarpę stwierdził, że w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, np. możliwość zalewania wodami opadowymi, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu we wznowionym postępowaniu.

Co prawda, dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) określający m.in. obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie stanu wody na tym gruncie oraz odpływu znajdującej się na tam wody opadowej, a także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) jako przepisy wprowadzające ograniczenia zagospodarowania terenu, ale w ocenie Sądu, uchybienie to (naruszenie art.107 § 3 K.p.a.) nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 5 ust.1 pkt 1-9 ww. ustawy. W przepisie tym została sformułowana zasada ogólna określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa, a następnie użytkowanie. Nadanie przepisowi rangi zasady ogólnej oznacza, że jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień tej ustawy oraz przepisów wykonawczych (wyrok WSA sygn. akt II SA/Bk 947/12 z 24.04.2013 r.). Art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane znajdzie bez wątpienia także zastosowanie w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej domaga się utrzymania dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych z terenu nieruchomości, który to spływ został zmieniony na skutek podjęcia robót przygotowawczych związanych z projektowaną budową.

Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany, w ocenie organu, spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2182/11 z 14 marca 2013 r.).

Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1698/11 z 25 stycznia 2013 r.).

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie do uznania nieruchomości A. G. i A. G., przylegających do działki objętej zainwestowaniem, za nieruchomości leżące w obszarze oddziaływania obiektu – kompleksu sportowo-rekreacyjnego, a tym samym do uznania ww. stronami postępowania zwyczajnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę tego kompleksu sportowo-rekreacyjnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła A. G. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. I. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w z w. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie, iż niwelacja gruntu przeprowadzona przez skarżącą była związana z projektowaną inwestycją w postaci kompleksu sportowo - rekreacyjnego, i związane z powyższym naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej jako Prawo wodne) i § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako Rozporządzenie Ministra Infrastruktury) poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania ww. przepisów prawa materialnego przez organ administracji w sprawie przejawiającą się w uznaniu, że działki nr [...],[...] i[...] stanowiące własność A. G. i A. G. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu skarżącej i przyznaniu Panu A. G. i Pani A. G. statusu strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wskazanego kompleksu sportowo - rekreacyjnego, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy i prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w ww. postępowaniu administracyjnym pozwalała na stwierdzenie, iż niwelacja gruntu przeprowadzona przez skarżącą nie była związana z projektowaną budową, a nadto, że inwestycja zamierzona przez skarżącą nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie, a w konsekwencji Aleksander Górecki i Anna Górecka nie powinni uzyskać statusu strony w ww. postępowaniu administracyjnym;
2. II. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku tj. ograniczenie kontroli legalności postępowania organu administracji publicznej jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę ww. kompleksu sportowo - rekreacyjnego, z pominięciem dowodów takich jak: opinia geotechniczna sporządzona przez uprawnionego geologa - Pana B. P. w maju 2012 r., postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] września 2012 r., postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] listopada 2012 r. oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku z dnia [...] stycznia 2013 r.;
3. III. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez organ administracyjny pierwszej szeregu przepisów postępowania administracyjnego;
4. IV. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Szczecinie złożonej w niniejszej sprawie skargi z uwagi na uznanie przez ten Sąd, iż w sprawnie nie miało miejsce uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd dokonał błędnej oceny materiału dowodowego i niesłuszne przyjął, że niwelacja gruntu przeprowadzona przez skarżącą była związana z projektowaną inwestycją w postaci kompleksu sportowo - rekreacyjnego. Jak wynika to jednoznacznie z dokumentacji znajdującej się w aktach organu administracji, niwelacja terenu działki nr [...] dokonana przez skarżącą miała miejsce w listopadzie 2011 r., tj. znacznie wcześniej przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (wniosek o wydanie przedmiotowego pozwolenia złożono w dniu [...] lipca 2012 r.). Powyższe znajduje potwierdzenie m.in. w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] listopada 2012 r. (znak: [...]), w którego treści wskazano, iż prace ziemne prowadzone były na gruntach rolnych w czasie, gdy nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne dotyczące działki nr [...], oraz w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r., w którego treści stwierdzono, iż "prace ziemne wykonane w 2011 r. nie wiązały się z robotami budowlanymi mającymi na celu wybudowanie obiektu".

Podniesiona wyżej okoliczność oraz brak przeprowadzenia szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem skarżącej, istotnie rzutuje na możliwość postawienia Sądowi administracyjnemu kolejnego zarzutu jakim jest naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ustawy Prawo wodne i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymienione przepisy prawa materialnego doprowadziły organ administracji, a następnie Sąd do ustalenia, iż A. G. i A. G. powinni uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem skarżącej. Szczegółowa analiza okoliczności stanu faktycznego sprawy, dokonana przy uwzględnieniu dokumentów złożonych do akt sprawy, uzasadnia zgoła odmienne stanowisko.

Mając na uwadze okoliczności i datę przeprowadzenia niwelacji terenu działki nr [...], z którą to niwelacją miałoby być związane naruszenie stosunków wodnych, o którym mowa we wniosku Pana A. G. i Pani A. G. o wznowienie postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż ewentualne ograniczenia dla działek sąsiednich stanowiących własność ww. osób, nie są związane w jakikolwiek sposób z inwestycją skarżącej. Rozpatrywanie interesu A. G. i A. G. co do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania skarżącej pozwolenia na budowę przez pryzmat przepisów ustawy Prawo wodne, czy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy uznać za nieuzasadnione. Ww. przepisy – z opisanych powyżej względów - nie znajdują bowiem zastosowania w niniejszej sprawie.

Nawet w przypadku hipotetycznego połączenia niwelacji terenu z inwestycją skarżącej na działce nr [...] w m. S., powstałe w jej wyniku różnice poziomów między działką nr [...], a działkami nr [...] i [...], nie pozwalają na ustalenie istnienia interesu prawnego A. G. i A. G., który umożliwiałyby nadanie im statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, z uwagi na faktyczny brak oddziaływania obiektu skarżącej (w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) na działki stanowiące własność ww. osób.

Prawidłowa i szczegółowa analiza dokumentów złożonych do akt postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych przywołanych w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozwala na konstatację, iż oddziaływanie obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie jest tożsame z powstaniem pewnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją inwestycji. Tylko bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Osoba taka może mieć w takim postępowaniu co najwyżej interes faktyczny, a nie interes prawny (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2011 r., II SA/Kr 1609/09, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 338/10, i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., II SA/Po 682/11. "Wytyczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b., wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, w oparciu o które można wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie obszaru oddziaływania odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń.

W konsekwencji takie skutki jak hałas, zalewanie wodami opadowymi na skutek niewydolności sieci kanalizacji deszczowej czy w wyniku uczynienia nieprzepuszczalna znacznych powierzchni ziemi, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę").

Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy wskazać, że pomimo legitymowania się przez A. G. i A. G. tytułem własności do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji skarżącej, to "ograniczenia" jakich mogą doznać ww. osoby w korzystaniu ze swoich nieruchomości mają co najwyżej charakter oddziaływania faktycznego pomiędzy ich nieruchomościami, a nieruchomościami A. G., a nadto ww. oddziaływanie nie jest związane z samą inwestycją skarżącej, przeprowadzonej w oparciu o prawomocną decyzję Starosty Szczecineckiego z dnia [...] stycznia 2013 r.

Twierdzenia powyższe znajdują jednoznaczne potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś w tych dokumentach, które skarżąca przywołała w treści skargi do WSA tj. w:

1. a) postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] września 2012 r., nie nakładającym obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 dla przedsięwzięcia skarżącej, w którego treści wyraźnie wskazano: "inwestycja nie spowoduje pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000,nie wpłynie negatywnie na gatunki, dla których ochrony obszary te zostały wyznaczone, nie pogorszy integralności obszarów Natura 2000 lub ich powiązania z innymi obszarami’,
2. b) opinii geotechnicznej sporządzonej przez uprawnionego geologa -B. P. w maju 2012 r., określającej strukturę geologiczną gleby na terenie działki [...], obr. Ł., gm. B., potwierdzającej jej przepuszczalność, a tym samym brak zachwiania gospodarki wodnej przez zamierzoną inwestycję,
3. c) postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzającym brak wpływu inwestycji skarżącej m.in. na stan ilościowy wód.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, tak, jak Wojewoda Zachodniopomorski nie odniósł się w treści skarżonej decyzji do jakiegokolwiek z ww. dokumentów, tego rodzaju analizy brak także w uzasadnieniu wyroku Sądu. Konieczność zwrócenia uwagi na ww. kwestię jest o tyle istotna, że - jak wskazano to w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2012 r., II OSK911/11, "(...) organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie może ignorować wcześniej wydanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które wiążą go dopóki te decyzje są w obrocie prawnym".

Skarżąca przywołała poglądy orzecznictwa odnośnie do prawidłowego sporządzenia uzasadnienia przez sąd zgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a. i stwierdziła, iż Sąd pierwszej instancji zobligowany był do gruntownej oceny wszystkich aspektów sprawy, w tym zwłaszcza do treści zarzutów podniesionych w treści skargi. Jak wynika to z treści skargi, skarżąca postawiła organowi administracji szereg zarzutów dotyczących naruszenia procedury administracyjnej, które wskazywały na nieprawidłowości ustaleń tego organu przede wszystkim w zakresie dotyczącym możliwości uznania działek stanowiących własność A. G. i A. G. za leżące w obszarze oddziaływania obiektu tj. inwestycji skarżącej, a w konsekwencji w zakresie dotyczącym możliwości przypisania ww. osobom statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania skarżącej pozwolenia na budowę. Pomimo szczegółowego opisania przez skarżącą, na czym ww. naruszenia procedury administracyjnej miały polegać i w jaki sposób wpłynęły one na wydane rozstrzygnięcie, Sąd administracyjny zdecydował o oddaleniu skargi, czym naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skarżąca wskazała, iż to na organach administracji - w tym na Wojewodzie Zachodniopomorskim - ciążył obowiązek ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ma on charakter bezwzględny. Uznała, że Wojewoda Zachodniopomorski nie poczynił w decyzji takich ustaleń. Jej zdaniem organ administracji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy zmierzającej do wykazania istnienia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości A. G. i A. G., które byłyby powodowane przez inwestycję skarżącej, a Sąd, pomimo tego rodzaju uchybienia, pozostawił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego w obrocie prawnym, stwierdzając, iż uchybienia organu administracji nie wpływają istotnie na wynik sprawy. Postępując w ww. sposób, Sąd nie tylko zaakceptował naruszenie przez organ obowiązku rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy zmierzającego do wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. czy działki A. G. i A. G. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu skarżącej oraz jakie przepisy prawa materialnego decydują o posiadaniu przez nich interesu prawnego w sprawie o wydanie skarżącej pozwolenia na budowę), ale nadto wyraźnie złamał wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r., co do obowiązującego ten Sąd sposobu procedowania.

W treści ww. orzeczenia stwierdza się bowiem, że: "(...) Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy (na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego) jest przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia".

W ocenie skarżącej kasacyjnie brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stanowiska Wojewody Zachodniopomorskiego odnośnie do uznania działek nr [...],[...] oraz [...] w obrębie Ł. stanowiących własność odpowiednio Pana A. G. i Pani A. G., za nieruchomości leżące w obszarze oddziaływania obiektu w postaci kompleksu sportowo - rekreacyjnego na terenie działek nr [...],[...] i[...] w obrębie Ł. gm. B., a tym samym brak jest podstaw do uznania A. i A. G. za strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ww. kompleksu sportowo - rekreacyjnego. Odmienne stanowisko w ww. kwestii zaprezentowane przez Sąd jest wynikiem przeprowadzenia analizy stanu prawnego, faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego w sposób pobieżny i ogólnikowy tj. z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem sądowoadministracyjnym, wymagających od Sądu dokładnej weryfikacji prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z kierunkiem tej weryfikacji wskazanym w zarzutach skargi administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie istotnym do rozstrzygnięcia zagadnieniem jest kwestia, czy właścicielom sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podstawowa definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako K.p.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak autonomiczne definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Autonomiczną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 t.j. ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego.

Tym samym nie ma uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie prawnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa.

W przedmiotowej sprawie osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji swój status strony tego postępowania wywodzą z faktu podwyższenia poziomu gruntu na nieruchomości inwestorów skutkiem czego dochodzi do spływania wód opadowych na nieruchomości wnioskodawców. Z akt sprawy wynika, że doszło do podwyższenia poziomu gruntu na nieruchomości inwestorów, oraz że na skutek tego podwyższenia nieruchomości wnioskodawców znalazły się poniżej poziomu nieruchomości należących do inwestorów. Okoliczność ta może być podstawą uznania wnioskodawców za stronę postępowania jeśli skutkowałaby możliwością powstania prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja w przedmiotowej sprawie ma miejsce.

Z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.) wynika m.in., że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. W § 11 ust. 2 tego rozporządzenia wymienione zostały uciążliwości, ale nie jest to katalog wyczerpujący. Uciążliwością, która może uniemożliwiać realizację budynku mieszkalnego na nieruchomości może być także woda spływająca na tę nieruchomość z sąsiedniej działki. Spływająca z sąsiedniej nieruchomości woda może prowadzić do zmiany warunków geotechnicznych, chociażby na części sąsiedniej nieruchomości, w taki sposób, że posadowienie budynku nie będzie możliwe ze względu na bezpieczeństwo konstrukcji.

Pokreślić należy, że dla ustalenia, czy właściciel, zarządca lub użytkownik wieczysty może być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę bądź postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest konieczne wykazanie, że rzeczywiście dojdzie do prawnego ograniczenia w możliwości zagospodarowania chociażby części nieruchomości, tylko że taka możliwość istnieje.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię lub błędne zastosowanie.

Zasadniczym argumentem podnoszonym przez skarżącą kasacyjnie jest niewzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę tego, że podwyższenie poziomu gruntu na nieruchomości nastąpiło przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponieważ podniesienie poziomu gruntu nie było objęte projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, to w ocenie skarżącej kasacyjnie, właściciele sąsiedniej nieruchomości nie mogą powoływać się na tę okoliczność dla wykazania, że przysługuje im status strony postępowania. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadny. Skoro pozwolenie na budowę zostało wydane dla inwestycji, która miała być zrealizowana na działce, na której podniesiono poziom gruntu, to oznacza to, że pozwoleniem tym uwzględniono i zaakceptowano ten fakt. Podniesienie poziomu gruntu stało się tym samym elementem pozwolenia na budowę i powinno być uwzględniane przy ustalaniu kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia.

Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że niwelacja gruntu nastąpiła przed wydaniem pozwolenia na budowę, oraz że Sąd nie wziął pod uwagę dowodów mających świadczyć o tym, iż niwelacja gruntu nastąpiła przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.