Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 590/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stawu ziemnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Ś., na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania na wniosek M. N., I. M., R. D., J. P., M. P., A. M. w sprawie budowy stawu ziemnego na działce nr [...] w [...], gm. K..
Organ I instancji, po uzyskaniu stosownych dowodów i powołując się na treść art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stwierdził, że będący przedmiotem postępowania staw ziemny nie powoduje ograniczeń, zagrożeń oraz uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości należących do wnioskodawców. Nie posiadają oni w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla nich określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 136 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.).
Ponadto wskazał na oświadczenia H. R. – upoważnionego przez właściciela działek nr [...] i [...], jak i R. M. – inwestora budowy stawu i właściciela działki nr [...] do roku 2013. Wynika z nich, że pobudowany staw nie wpływa negatywnie na sąsiednie działki. Wręcz przeciwnie, zbiera wodę z okolicznych łąk z uwagi na lokalizację w miejscu największego zaniżenia działki.
Zażalenie od ww. postanowienia wnieśli M. N., I. M., R. D., J. P., M. P., A. M..
Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie budowy stawu na ww. działce. Ponadto podkreślił, że staw znajduje się w znacznej odległości od działek skarżących, co powoduje, że roboty budowlane polegające na budowie stawu i sam obiekt nie powoduje zagrożeń i ograniczeń w korzystaniu i zagospodarowaniu działek skarżących.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zasypania rowu melioracyjnego podczas budowy stawu organ wyjaśnił, że niniejsza sprawa nie dotyczy zniszczenia rowu melioracyjnego, zmiany stosunków wodnych na gruncie, czy kwestii korzystania z wód, lecz budowy stawu ziemnego. Ponadto WINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w zakresie rozstrzygania spraw na podstawie Prawa wodnego. W sprawie odtworzenia rowu melioracyjnego toczy się odrębne postępowanie przed Starostą Ś., w którym skarżący są stronami i mogą dochodzić swoich praw wynikających z ich interesu prawnego.
Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. N., I. M., R. D., J. P., M. P., A. M., domagając się jego uchylenia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 28 i art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 2 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że skarżący nie są stroną niniejszego postępowania oraz na pozbawieniu ich możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy wbrew twierdzeniom organów obu instancji, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako norma wyjątkowa dotyczy wyłącznie postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę i to przed rozpoczęciem robót, a nie w sprawach dotyczących samowoli budowlanej;
- - art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 31, art. 34 i art. 70 Prawa wodnego polegające na uznaniu, że skarżący nie są stroną niniejszego postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, gdy na podstawie ww. przepisów są oni uprawnieni do korzystania z nawadniania i odprowadzania wody ze swoich pól uprawnych do rowu melioracyjnego, na którym staw miał zostać zrealizowany, a w wyniku działań inwestora polegających na zmianie lokalizacji stawu i zasypania rowu, zostali tego prawa pozbawieni;
- - art. 28 w zw. z art. 61 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 36a oraz art. 48, art. 49b, art. 50 Prawa budowlanego oraz art. 63 Prawa wodnego polegające na odmowie wszczęcia postępowania z udziałem skarżących mimo, że sprawa dotyczy samowoli budowlanej, w związku z czym wszczęcie postępowania jest obligatoryjne i wymaga szczegółowego sprawdzenia, czy wykonanie obiektu nie narusza obowiązujących przepisów, w tym również ustawowych uprawnień skarżących oraz czy i w jaki sposób istotne odstąpienie od realizacji projektu wpływa na grunty sąsiednie;
- - art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 63, art. 64, art. 65, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego polegające na bezpodstawnym wykluczeniu skarżących z postępowania administracyjnego, mimo stwierdzenia samowoli budowlanej, w wyniku której inwestor zniszczył odcinek rowu melioracyjnego, co zmienia stan wód na gruntach sąsiednich, w tym również na gruntach skarżących, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym;
- - art. 29 i art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 Prawa wodnego polegające na niesprawdzeniu przez organ, czy wskutek samowolnej realizacji inwestycji przez właściciela działki nr [...] i istotnego odstąpienia przez niego od warunków pozwolenia wodnoprawnego nie nastąpiła zmiana stanu wody i w jaki sposób zmiana ta wpływa na grunty skarżących;
- - art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 K.p.a. polegające na niedostatecznym zbadaniu przez organy obu instancji stanu faktycznego i całkowitym pominięciu okoliczności, argumentacji, zarzutów i wyjaśnień złożonych przez skarżących, co miało istotny wpływ na zaskarżone orzeczenie.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 17 listopada 2015 r. odrzucił skargę I. M., R. D., J. P., M. P. i A. M. z powodu braku uiszczenia w terminie wpisu sądowego. W wyznaczonym terminie wpis uiścił jedynie M. N..
Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożyła do akt decyzję Starosty Ś. z dnia [...] grudnia 2015 r. Podtrzymała zarzuty podniesione w skardze i wskazała, że staw ziemny miał być stawem przepływowym powiązanym z rowem melioracyjnym, który wpływa na sąsiednie nieruchomości uczestników i na tym skarżący opiera swój interes prawny. Ponadto pełnomocnik wniosła o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 590/15, oddalając skargę M. N., wskazał na przesłanki wynikające z art. 61a § 1 K.p.a., stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (m.in. gdy brak interesu wnioskodawcy jest oczywisty – por. wyroki NSA: z 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12; z 18 listopada 2014 r., II OSK 1045/13; z 7 listopada 2014 r., II OSK 983/13; z 19 września 2014 r., II OSK 641/13; z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; G. Łaszczyca: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).
Ponadto zwrócił uwagę, że skarżący powoływał się na własny interes prawny mający go legitymować do udziału w postępowaniu, który wywodził z faktu, że nieruchomość (działka nr [...]), której jest dzierżawcą znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestora (działka nr [...]), na której usytuowany jest staw ziemny, wybudowany, zdaniem skarżącego, niezgodnie z lokalizacją określoną w operacie wodnoprawnym. Skarżący wskazał przy tym ogólnikowo, że bezprawne działania inwestora oraz zaniechanie obowiązków kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego spowodowały naruszenie szeregu przepisów prawa wodnego, budowlanego, cywilnego oraz administracyjnego, co powoduje, że od kilku lat ponosi znaczne straty materialne.
W ocenie Sądu, oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu naprawczym dotyczącym wyżej zarzucanej postaci samowoli należy dokonywać na podstawie przepisu art. 28 K.p.a.; zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć wyłącznie zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2009 r., II OSK 616/08; z 23 października 2014 r., II OSK 923/13; wyrok WSA w Warszawie z 23 lipca 2013 r., VII SA/Wa 164/13; wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2013 r., II SA/Po 348/13). Na gruncie art. 28 K.p.a. nie ulega zaś wątpliwości, że źródłem interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie, mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym zwłaszcza dotyczące prawa własności, jak art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Potwierdza to orzecznictwo NSA, w którym wskazuje się, że interes prawny w postępowaniu naprawczym może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA: z 23 października 2014 r., II OSK 923/13; z 3 grudnia 2014 r., II OSK 1204/13).
Powyższe dowodzi o braku podstaw do uznania, że skarżący może być stroną postępowania naprawczego, wszczęcia którego zażądał, ponieważ, jak wynika z akt sprawy, w tym z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków, działka nr [...], której skarżący jest dzierżawcą, nie graniczy bezpośrednio z działką, na której wybudowany został sporny staw. Staw ten usytuowany jest w stosunku do granicy z działką nr [...] w odległości 90 m. Ponadto staw zlokalizowany na działce nr [...], usytuowany jest w odległości 7,50 m od działki nr [...], która stanowi własność I. i R. R. i w odległości 86 m od granicy z działką nr [...], co wynika z mapy ewidencyjnej i protokołu kontroli obiektu budowlanego znak: [...] z [...] marca 2015 r. Zgodnie z powyższym inwestycja ta nie narusza przepisów Prawa budowlanego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, nie powoduje ograniczeń, zagrożeń oraz uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości skarżącego. W konsekwencji, organy nadzoru budowlanego, prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 K.p.a.
Dlatego zarzuty jakoby organ bezpodstawnie wykluczył skarżącego z postępowania administracyjnego, mimo stwierdzenia samowoli budowlanej, w wyniku której inwestor zniszczył odcinek rowu stanowiącego element miejscowego systemu melioracji oraz nie zbadał, czy inwestor nie odstąpił od warunków wyznaczonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie zasługują na uwzględnienie. Niniejsza sprawa nie dotyczyła zniszczenia rowu melioracyjnego i zmiany stosunków wodnych na gruncie, czy kwestii korzystania z wód, na co skarżący m.in. wskazywał we wniosku o wszczęcie postępowania, lecz samowoli budowlanej w postaci budowy stawu ziemnego i w tym konkretnym przedmiocie skarżący nie mógł zostać uznany za stronę postępowania.
Sąd wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w kwestii legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, do którego odnosi się art. 64a Prawa wodnego. To organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada obowiązek likwidacji urządzenia wodnego. Z akt sprawy wynika, że takie postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte i decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Starosta Ś. nałożył na I. i R. R. obowiązek odtworzenia odcinka rowu na działce nr [...] w P., gm. K., tak aby zachować ciągłość rowu melioracyjnego od granicy z działką nr [...] do przepustu zlokalizowanego pod ulicą [...] (działka nr [...]). W postępowaniu tym skarżący uznany został za stronę postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył M. N., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowień organów obu instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 217 i art. 244 K.p.c. polegające na sprzeczności zebranego w sprawie materiału dowodowego z treścią orzeczenia przez nieuwzględnienie udokumentowanych okoliczności faktycznych, tj. decyzji Dyrektora RZGW w P. z dnia [...] lipca 2015 r. urzędowo potwierdzającej, że nieruchomość skarżącego jest położona w obszarze oddziaływania rowu melioracyjnego na działce nr [...], i że zasypanie rowu podczas samowolnej budowy stawu na tej działce uszkodziło miejscowy system melioracyjny, uniemożliwiając odpływ wody z okolicznych nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy jej wydanie nastąpiło z naruszeniem następujących przepisów, tj.
- - art. 28 i art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 2 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na bezpodstawnym uznaniu, że skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania i pozbawieniu go możliwości uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej – podczas gdy (wbrew twierdzeniom organów i cytowanego przez Sąd I instancji orzecznictwa) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, a nie w sprawach naprawczych, w których krąg osób uznanych za stronę jest szerszy i wynika z treści art. 28 K.p.a.;
- - art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 31, art. 34 i art. 70 Prawa wodnego polegające na z uznaniu, że skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania, z uwagi na brak interesu prawnego – gdy tymczasem na podstawie ww. przepisów Prawa wodnego jest on uprawniony do korzystania z nawadniania i odprowadzania wody ze swojego pola uprawnego do rowu melioracyjnego, na którym staw miał zostać zrealizowany, a wyniku samowolnych działań inwestora polegających na zmianie lokalizacji stawu i zasypaniu rowu, położonego w obszarze oddziaływania na nieruchomość skarżącego – został on tego prawa pozbawiony;
- - art. 28 w zw. z art. 61 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 36a oraz art. 48, art. 49b, art. 50 Prawa budowlanego oraz art. 63 Prawa wodnego polegające na odmowie wszczęcia postępowania z udziałem skarżącego, mimo że sprawa dotyczy samowoli budowlanej, w związku z czym wszczęcie postępowania jest obligatoryjne i wymaga sprawdzenia, czy wykonanie obiektu nie narusza obowiązujących przepisów, a także ustawowych uprawnień skarżącego, oraz czy i w jaki sposób odstąpienie od realizacji projektu oddziałuje na grunty sąsiednie;
- - art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 63, art. 64, art. 64a, art. 65 oraz art. 9 pkt 19c Prawa wodnego polegające na bezpodstawnym wykluczeniu skarżących z postępowania administracyjnego, mimo stwierdzenia samowoli budowlanej, w wyniku której, inwestor – podczas budowy stawu – zniszczył odcinek rowu, stanowiącego element miejscowego systemu melioracji, co istotnie zmienia stan wód na gruntach sąsiednich, w tym również na gruntach skarżącego, którego pola uprawne znajdują się w obszarze oddziaływania zasypanego odcinka;
- - art. 29 i art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 Prawa wodnego polegającym na niesprawdzeniu przez organ, czy wskutek samowolnej realizacji inwestycji przez właściciela działki nr [...] i istotnego odstąpienia przez niego od warunków pozwolenia wodno-prawnego nastąpiła zmiana stanu wody i w jaki sposób zmiana ta oddziaływa na grunty skarżącego;
- - art. 6, art. 7, art. 9 oraz art. 77 i art. 107 K.p.a. polegającym na niedostatecznym zbadaniu przez organy i Sąd I instancji stanu faktycznego i całkowitym pominięciu okoliczności, argumentacji i wyjaśnień złożonych przez skarżącego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia bezpodstawnie wykluczającego skarżącego z udziału w postępowaniu naprawczym.
Zawnioskowano także o rozpatrzenie tezy o wskazanej treści.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nie istnieją ani materialnoprawne, ani formalnoprawne podstawy aby łączyć ze sobą sprawy legalności budowy stawu i jednoczesnego zasypania rowu melioracyjnego. W okolicznościach tej sprawy kwestie te nawet jeżeli zostały wykonane jednocześnie, nie są w sposób techniczno-budowlany w żaden ze sobą związane. Są to też kwestie odrębne materialnie, ponieważ budowa stawu dotyczy jego legalności, zaś rowu melioracyjnego – utrzymania w należytym stanie obiektu budowlanego, tj. urządzenia melioracyjnego. Nie można zatem za pomocą skutków zasypania rowu melioracyjnego na działce nr [...] uzasadniać wystąpienia interesu prawnego do bycia stroną w sprawie samowoli budowlanego dotyczącej stawu ziemnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowy staw został zrealizowany na działce nr [...] w innym miejscu niż przebiegał tam rów melioracyjny. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii zasypania rowu melioracyjnego, tj. naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 217 i art. 244 K.p.c.; art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 31, art. 34 i art. 70 oraz art. 63 Prawa wodnego; art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 63, art. 64, art. 64a, art. 65 oraz art. 9 pkt 19c Prawa wodnego; art. 29 i art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 Prawa wodnego; art. 6, art. 7, art. 9 oraz art. 77 i art. 107 K.p.a., nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 2 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew temu zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie samowoli budowlanej krąg stron powinien być wyznaczany w oparciu o art. 28 K.p.a. Nie wynika bowiem z wywodu Sądu I instancji aby dokonał oceny istnienia interesu prawnego M. N. w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. A zatem w oparciu o prawidłowe reguły Sąd dokonał stosownej oceny, stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowej oceny, ponieważ wybudowany staw ziemny na działce nr [...] nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości.
Skarżący tej oceny nie podważył skutecznie, ponieważ argumentował na okoliczność zasypania rowu melioracyjnego i z tego faktu wywodził istnienie swojego interesu prawnego. W tym miejscu należy wskazać, że kwestia interesu pranego, która ma wpływ przymiot strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią prawną związaną z istnieniem konkretnych praw i obowiązków, ale ukształtowanych prawnie (ustawowo lub umownie). W tej zaś sprawie M. N. źródła tego interesu prawnego upatrywał w umowie dzierżawy sąsiedniej (nie jest to prawnie tożsame pojęcie z bezpośrednim sąsiedztwem, ponieważ jest pojęciem szerszy związanym z wpływem inwestycji na pobliskie nieruchomości) działki nr [...]. Jednak co do zasady dzierżawca nieruchomości nie posiada interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego, także w odniesieniu do samowoli budowlanej. Istnienie interesu prawnego nie może być hipotetyczne i potencjalne, lecz wyraźne i konkretne.
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje, że stroną postępowania z zakresu ogólnie pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego nie jest dzierżawca nieruchomości, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (por. wyrok NSA: z 7 października 2005 r., II OSK 75/05; z 26 września 2008 r., II OSK 312/08; z 13 czerwca 2014 r., II OSK 805/14). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielił. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy (art. 693 § 1 K.c.).
Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes, jak trzeba przyjąć, o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem – dawałaby mu prawo do gruntu. Co innego gdyby jednocześnie w umowie zastrzeżono, że dzierżawca może dokonywać w imieniu właściciela gruntu działań prawnych związanych uczestnictwem w postępowaniach administracyjnych wiążących się z przedmiotem dzierżawy. W tej zaś sprawie tego skarżący nie wykazał; dlatego co do zasady Sąd I instancji prawidłowo w niniejszej sprawie – dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego (w tym samowoli budowlanej) – wskazał, że na gruncie art. 28 K.p.a. nie ulega zaś wątpliwości, że źródłem interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie, mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym zwłaszcza dotyczące prawa własności, jak art. 140 i art. 144 K.c. Wymaga to jednak wykazania, że inwestycja ma wpływ na grunty sąsiednie, także w odniesieniu do samowoli budowlanej.
Nie jest bowiem co do zasady wystarczające argumentowanie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną dla uzasadnienia istnienia interesu prawnego podmiotu wnioskującego o przeprowadzenia postępowania. Ten bowiem interes prawny należy wykazać. Niemniej w okolicznościach tej sprawy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdzono, że przedmiotowy staw nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości innych osób trzecich (właścicieli). Tej zaś oceny nie podważono ani na etapie postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 w zw. z art. 61 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 36a oraz art. 48, art. 49b, art. 50 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.