Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Wr 805/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej "WSA") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (zwanego dalej "SKO") z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 13 października 2008 r. W. P. wystąpił do Prezydenta Wrocławia (zwanego dalej "prezydentem") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...] na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb K. Po uzupełnieniu ww. wniosku prezydent, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z powodu jej niezgodności z wynikami analizy (urbanistycznej). Zdaniem organu analiza urbanistyczna przeprowadzona w obszarze analizowanym wykazała brak możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z wymogami § 4 rozporządzania z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
W obszarze analizowanym brak jest istniejących budynków wyznaczonych w drugiej linii zabudowy a teren inwestycji jedynie wąskim fragmentem przylega do drogi - działki nr [...], przy której (na działce nr [...]) zlokalizowany został budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej. Front tego budynku usytuowany został w kierunku ul. [...] i, zdaniem organu, wyznaczenie na tej podstawie linii zabudowy byłoby sprzeczne z ww. rozporządzeniem.
Od powyższej decyzji odwołał się W. P., wnosząc o jej uchylenie ze względu na wadliwą ocenę materiału dowodowego w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, co stanowiło jedyną przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Strona powołała się na decyzję SKO z dnia [...] marca 2008 r., dotyczącą wcześniejszego postępowania lokalizacyjnego na tym terenie inwestycji polegającej na budowie budynków w zabudowie szeregowej. Strona stwierdziła, że w aktualnym wniosku zaproponowała przebieg linii zabudowy przy uwzględnieniu stanowiska SKO zawartego w ww. wcześniejszej decyzji. Proponowana przez stronę linia zabudowy jest równoległa do ul. [...] i przebiega w odległości 20 m od planowanej drogi osiedlowej. Linia zabudowy ustalona w taki sposób zgodna jest z § 4 ust. 3 rozporządzania w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i nie narusza ładu przestrzennego ul. [...].
W wyniku rozpatrzenia tego odwołania SKO uznało, że wniosek inwestora po uzupełnieniach i modyfikacjach spełnia wymogi formalnoprawne, stąd też uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy ustaliło na rzecz Wiesława Panka warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium stwierdziło, że w związku ze znacznym oddaleniem inwestycji od drogi (ul. [...]), oddzielonej dodatkowo już istniejącą zabudową, która będzie przysłaniać układ planowanej zabudowy, konieczne jest wskazanie innego odniesienia dla ustalenia linii zabudowy niż ul. [...] i jej pas drogowy. Zdaniem organu analiza wykazała, że takim odniesieniem może być jezdnia ziemna - działka nr [...]. W toku postępowania pozostałe strony postępowania zakwestionowały lokalizację inwestycji na cieku wodnym wskazując, że ich grunty połączone są z rowem melioracyjnym siecią drenażową, a zabudowa terenu spowoduje spiętrzenie wody i zalanie gruntów sąsiednich.
Odnosząc się do tych argumentów SKO stwierdziło, że nie mogą one skutkować odmową ustalania warunków zabudowy, gdyż według art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie obowiązujący tekst: Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp") nie można odmówić warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. SKO nie dopatrzyło się też kolizji planowanej inwestycji z sygnalizowanym przez Biuro Rozwoju Miasta Wrocławia i przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego przebiegiem Trasy [...].
Nie godząc się z przedstawionym rozstrzygnięciem K. S., M. S., M. M. i K. M. wnieśli skargi do WSA. Postanowieniami z dnia 19 grudnia 2011 r., II SA/Wr 803/11, II SA/Wr 804/11 i II SA/Wr 806/11) Sąd odrzucił skargi M. S., M. M. i K. M. ze względów formalnych. Kwestionując decyzję SKO K. S. wskazała natomiast, że naruszyła ona zapisy planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, gdyż cześć planowanej inwestycji leży na działce nr [...], która stanowi rezerwę terenową drogi o znaczeniu ponadlokalnym. W pozostałej części skarżąca wskazywała na kwestie związane z naruszeniem stosunków wodnych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. uczestnik postępowania M. S. poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją.
Rozstrzygając zasadność ww. skargi WSA wskazał, że dokonana sądowa kontrola zaskarżonego aktu wskazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa"), bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Mianowicie, w rozpatrywanej sprawie SKO rozpatrywało odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, lecz przed wydaniem tej decyzji, organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych czynności uzgodnieniowych, o których mowa w art. 60 ust. 1 upzp, gdyż nie zachodziła potrzeba uzgodnienia z właściwymi organami treści projektu decyzji negatywnej. W takiej sytuacji Kolegium, dokonując odmiennej oceny przedstawionego mu materiału dowodowego - w szczególności analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w obszarze analizowanym - i uznając, że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie dysponowało wszystkimi materiałami dowodowymi koniecznymi dla ostatecznego rozstrzygnięcia, a SKO nie mogło, uwzględniając odwołanie, wydać decyzji reformacyjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") i ustalić warunków zabudowy dla spornej inwestycji.
Przeprowadzenie przez organ odwoławczy brakującego postępowania uzgodnieniowego przekracza bowiem możliwości uzupełnienia postępowania przewidziane w art. 136 kpa i godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku SKO zaskarżyło w całości ww. wyrok WSA i zażądało jego uchylenia w całości przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1, art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1 ppsa poprzez niewłaściwe założenie, że kontroli sądu administracyjnego podlega zaskarżona decyzja, a nie sprawa administracyjna rozstrzygnięta tą decyzją i w konsekwencji dokonanie oceny prawnej wybranego zagadnienia procesowego występującego w sprawie z pominięciem oceny prawnej pozostałych aspektów procesowych badanej sprawy administracyjnej; b) art. 135 ppsa w wyniku niedokonania oceny sprawy administracyjnej i w rezultacie nieuchylenia decyzji organu pierwszej instancji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją") oraz art. 15 kpa poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji reformatoryjnej i ustalenie warunków zabudowy przez SKO narusza zasadę dwuinstancyjności; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 106, art. 77 kpa oraz art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 4 upzp w wyniku błędnego przyjęcia, że sporządzenie projektu decyzji i dokonanie uzgodnień stanowi element postępowania dowodowego i przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego; e) art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia w wyniku: braku jasno sprecyzowanych wytycznych co do dalszego postępowania przez Kolegium, co jest skutkiem braku oceny sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej); oraz braku ustosunkowania się do zarzutów skargi, co nie pozwala Kolegium na rozstrzygnięcie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są zasadne, co powoduje, że zaskarżony wyrok WSA nie może ostać się w obrocie prawnym.
Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji rzeczywiście naruszył art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia w wyniku braku jasno sprecyzowanych wytycznych co do dalszego postępowania przez Kolegium, co jest skutkiem braku oceny sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej) oraz braku ustosunkowania się do zarzutów skargi.
Jak wynika z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w bardzo lakoniczny sposób odniósł się do racji zawartych w skardze, a swojego rozstrzygnięcia nie uzasadnił w sposób przekonujący. Wyjątkowo razi, co trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, brak ustosunkowania się przez WSA do innych niż własne argumenty, tym bardziej że strona skarżąca sama wskazała Sądowi pierwszej instancji na odmienną interpretację przepisów zawartą w doktrynie i orzecznictwie. Lektura uzasadnienia WSA nie wskazuje, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał za trafniejszy swój punkt widzenia co do istoty rozstrzygnięcia SKO a nie interpretację przepisów dokonaną przez organ drugiej instancji.
Przechodząc do bardziej szczegółowych uwag należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji przekonywująco nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności. Chociaż ww. problem budzi oczywiste wątpliwości w kontekście brzmienia art. 138 § 2 kpa to NSA uważa, iż należało rozważyć, czego WSA nie uczynił, czy w świetle aktualnego orzecznictwa i literatury prawniczej możliwe jest zaakceptowanie poglądu SKO. Zamiast tego WSA skupił się na ogólnych uwagach dotyczących samej zasady dwuinstancyjności, których nie potrafił jednak właściwie odnieść do sytuacji procesowej, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Tak więc brak uzasadnienia przez WSA swojego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji bez rozważanie ww. kontrowersji, w sposób ewidentny narusza dyspozycję art. 141 § 4 ppsa.
W konsekwencji za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 78 Konstytucji oraz art. 15 kpa poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji reformatoryjnej i ustalenie warunków zabudowy przez SKO narusza zasadę dwuinstancyjności, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 106, art. 77 kpa oraz art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 4 upzp, w wyniku błędnego przyjęcia, że sporządzenie projektu decyzji i dokonanie uzgodnień stanowi element postępowania dowodowego i przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego. WSA nie potrafił bowiem prawidłowo uzasadnić, dlaczego uznał, iż w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności, ani jak kształtują się prawidłowe granice prowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji.
Za zasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 135 ppsa w wyniku niedokonania oceny sprawy administracyjnej i w rezultacie nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skoro WSA uznał, że SKO nie ma kompetencji do usunięcia błędów dokonanych w postępowaniu przez organ pierwszej instancji, a więc potwierdził fakt błędów także w postępowaniu organu pierwszej instancji to jego obowiązkiem było usunięcie z obrotu prawnego również wadliwej decyzji prezydenta. Nie czyniąc tego WSA naruszył więc ww. art. 135 ppsa.
Uzasadnionym był również zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1 ppsa poprzez niewłaściwe założenie, że kontroli sądu administracyjnego podlega zaskarżona decyzja, a nie sprawa administracyjna rozstrzygnięta tą decyzją i w konsekwencji dokonanie oceny prawnej wybranego zagadnienia procesowego występującego w sprawie z pominięciem oceny prawnej pozostałych aspektów procesowych badanej sprawy administracyjnej. Należy wskazać, że WSA nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi (m. in. kwestii stosunków wodnoprawnych a także argumentów dotyczących zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia) i - co więcej - sam wprost potwierdził braki w tym zakresie, skoro w uzasadnieniu wyroku, wskazał, że "wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa procesowego - przedwczesne byłoby odnoszenie argumentów skargi o charakterze merytorycznym.".
Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien zatem wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien przeprowadzoną w sprawie analizę i podjęte na jej podstawie rozstrzygnięcie zrozumiale uzasadnić, aby strony postępowania miały pewność, że rozstrzygnięcie Sądu oparte jest na rzeczywistych przesłankach a nie przypadkowości. Sąd pierwszej instancji powinien także wskazać, dlaczego uznaje stanowisko i wioski SKO za błędne oraz w sposób precyzyjny ustosunkować się do każdego szczegółowego zarzutu formułowanego w skardze.
Z przedstawionych wyżej względów, NSA na podstawie art. 185 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.