Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.
W uzasadnieniu Sąd I Instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wójt Gminy Dynów, po rozpatrzeniu pism J.K. żądającego uregulowania spływu wody na działkach nr 5160, 5161 i 5162 poł. w [...], odmówił wydania decyzji zobowiązującej właścicieli działki nr 5162 – H. i J.P. – do wykonania czynności skutkujących zmianą kierunku spływu wód opadowych z działek nr 5161 i 5162. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że właściciele działki 5162 nie podjęli żadnych działań, które mogłyby spowodować spływanie wód opadowych na działkę wnioskodawcy.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło w całości decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji w ogóle nie poczynił ustaleń zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), a w szczególności nie ustalił, jaki był stan wody panujący na działkach objętych postępowaniem. W ocenie Kolegium, bez ustalenia wyjściowego stanu wody na przedmiotowych działkach, nie można rozstrzygnąć, czy następnie wystąpiły w tym względzie jakiekolwiek zmiany, a więc, czy istnieją podstawy do stosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kolegium wyznaczyło Burmistrza Błażowej do załatwienia sprawy w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na przedmiotowych działkach zlokalizowanych w [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Burmistrz Błażowej odmówił uwzględnienia wniosku w przedmiocie uregulowania spływu wody na działkach nr 5160, 5161 i 5162 położonych w [...]. Organ ustalił, że działka nr 5160 będąca własnością wnioskodawcy od strony południowej sąsiaduje z drogą gminną 5161. Działka ta oddziela działkę 5160 od działki 5162 stanowiącej własność H. i J.P. Ponadto do wysokości istniejącego utwardzonego podwórza na działce nr 5160 koleiny drogi nr 5161 są utwardzone płytami chodnikowymi i resztkami asfaltu, natomiast pośrodku znajduje się pas zieleni. Na pozostałej długości droga jest nieutwardzona i stanowi dojazd do pól zaś droga na działce nr 5161 jest obniżona w stosunku do działek nr 5160 i 5162 między którymi przebiega. Spływ wody na działce nr 5160 ukształtowano w kierunku wschodnim oraz południowym, na działkę nr 5161. Z kolei działkę nr 5162 ukształtowano ze spadkami w kierunku wschodnim, do drogi powiatowej, oraz w kierunku północnym, do drogi działki nr 5161. W toku oględzin działek nr 5160, 5161 i 5162 stwierdzono, że pomimo obfitych opadów w dniach poprzednich, brak jest zastoisk i wypływów wody.
Przeprowadzone na potrzeby postępowania oględziny, przesłuchanie stron i świadków oraz analiza mapy zasadniczej dały organowi podstawę do konkluzji, że działka nr 5160 nie jest zalewana przez wody spływające z działki nr 5162.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję z dnia 17 sierpnia 2009 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że nie poczyniono ustaleń niezbędnych do zweryfikowania, czy w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Podkreślono, że nie rozstrzygnięto, do jakiej zmiany stanu wody doszło na działkach objętych postępowaniem i jakie ewentualne szkody zmiana ta wywołała. Okoliczności te, zdaniem organu II instancji powinny zostać wskazane we wniosku i stanowić punkt wyjścia postępowania dowodowego. Na podstawie akt sprawy nie można ustalić, w jaki sposób kształtował się stan wody na przedmiotowych działkach, tj. jaki był jego stan wyjściowy i jakim ewentualnie zmianom uległ.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła H.P.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I Instancji wskazał, że na podstawie stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tylko wówczas, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części".
Stosownie zaś do treści art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednocześnie, że przy wydawaniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy powinien rozważyć, czy istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., zaś w przypadku braku takich podstaw, powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.
Sąd I instancji zarzucił, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał przyczyn wyłączających możliwość zastosowania art. 136 k.p.a., co utrudnia kontrolę tej decyzji.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie zapoznał się wnikliwie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zbyt ogólnikowo ocenił stan faktyczny sprawy i stąd też sformułowanie w uzasadnieniu tej decyzji wskazań dla organu I instancji, a tym samym uznanie konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, nie zasługuje na akceptację.
Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu odwoławczego, jakoby wnioskodawca nie wskazał do jakiej zmiany stanu wody doszło na gruncie. Już bowiem w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. skierowanym do Wójta Gminy Dynów wnosił o wyjaśnienie zmiany stosunków wodnych na działce nr 5161 przez właściciela działki nr 5162, ponawiając ten wniosek w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Tak sformułowane żądanie przedstawiał wnioskodawca w pismach kierowanych do różnych organów, w tym też do Wojewody Podkarpackiego i Rzecznika Praw Obywatelskich.
Z pism wnioskodawcy wynika również, że J.P. zmienił stosunki wodne na działce nr 5162 poprzez nasypanie ziemi i podniesienie terenu, co miało nastąpić podczas budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, negatywnie wpływając na działkę nr 5160 i nr 5161, stanowiącą drogę. Ponadto według twierdzeń wnioskodawcy wskutek opisanej przez niego zmiany stosunków wodnych przez właściciela działki nr 5162 na jego działce nr 5160 powstały szkody – zalane zostały płody rolne, cement oraz piwnica budynku mieszkalnego.
W ocenie Sądu I instancji, nietrafnym jest wskazanie organu odwoławczego dotyczące konieczności przeprowadzenia "kierunkowego postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków (w tym Pani T.B.)", skoro organ I instancji ocenił w uzasadnieniu swojej decyzji m.in. kolejno zgłoszone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. żądanie przez wnioskodawcę przesłuchania tej osoby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Podniosło zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ wyższego stopnia błędnie ustalił przesłanki wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w tej sprawie nie jest możliwe ewentualne zlecenie przeprowadzenia postępowania dowodowego organowi I instancji.
Po trzecie, art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu decyzji wskazań co do dalszego postępowania oraz pozostawienie ich ocenie i ewentualnemu działaniu organowi wyższego stopnia, co w konsekwencji uniemożliwia związanie organów wydanym wyrokiem.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że organ odwoławczy może zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie przeprowadzono, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy prawa procesowego.
Ponadto w doktrynie postępowania administracyjnego podnosi się także inną jeszcze sytuację, uprawniającą do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, a mianowicie, gdy w toku postępowania przed organem II instancji dowody zebrane w I instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108).
Innego rodzaju uchybienia organu I instancji nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle orzecznictwa sądowego nie jest to dopuszczalne jeżeli zachodzi – tak jak w tej sprawie – możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, a następnie prawdy obiektywnej. Ponadto, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wnioskodawca J.K. określił do jakiej jego zdaniem zmiany stanu wody doszło na gruncie, co jednoznacznie wynika z treści pisma z dnia [...] listopada 2005 r. skierowanego do Wójta Gminy Dynów.
Należy także podkreślić, że trafnie Sąd I instancji stwierdził, że brak jest przesłanek do przeprowadzenia "kierunkowego postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków, a w tym Pani T.B." w sytuacji prawnej i faktycznej, w której organ I instancji poddał ocenie w uzasadnieniu decyzji w szczególności kolejno zgłoszone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., a wysunięte przez wnioskodawcę żądanie przesłuchania także tej osoby. Dlatego też brak było przesłanek do zastosowania w tej sprawie na tym etapie postępowania odwoławczego art. 138 § 2 k.p.a. i wydania na tej podstawie tzw. decyzji kasacyjnej, jeżeli zachodziła możliwość zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 136 k.p.a., a następnie samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 75 § 1 k.p.a.).
Należy także podkreślić, że organ odwoławczy jest także uprawniony do zarządzenia jeżeli uzna to za niezbędne rozprawy administracyjnej w rozumieniu art. 89 § 2 k.p.a., czego jednak nie rozważył, a więc czy nie jest to konieczne dla rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty w całości w formie decyzji administracyjnej w trybie art. 104 i 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a.
Po drugie, oznacza to, że chybione są wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 136, 138 § 2 k.p.a. Brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia w tym stanie faktycznym i prawnym art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wskazania co do dalszego postępowania określone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, które są zgodne z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.