Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1388/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 listopada 2018 r., II SA/Kr 975/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi "Wspólnoty Mieszkaniowej [...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 2018 r., (nr [...]), po rozpoznaniu wniosku A. B. (inwestor) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (dwie bryły nadziemne) wraz z kondygnacją podziemną (w tym garaż podziemny) i wbudowaną stacją transformatorową, infrastrukturą techniczną, komunikacją wewnętrzną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] jednostka ewidencyjna P., wraz z przebudową zjazdu na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. [...] w K.".

Nadto orzeczono o umorzeniu postępowania w części dotyczącej "przebudowy zjazdu na działce drogowej [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. w [...]" - w granicach pasa drogowego ulicy R. W w/w decyzji organu I instancji ustalono w sposób szczegółowy oznaczone parametry przyszłej inwestycji w aspekcie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej dla każdej bryły budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej każdej z dwóch brył budynku, w zakresie geometrii dachu i jego wysokości do attyki lub gzymsu dla każdej z dwóch brył.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "Wspólnota Mieszkaniowa [...]".

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO w Krakowie powołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy. Wg Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna spełniała wymagania formalne, obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z przepisami. W tym obszarze występują działki pozwalające na kontynuację określonej we wniosku funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przechodząc do weryfikacji wskaźników architektoniczno-urbanistycznych, SKO w [...] zauważyło, że dwie linie zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od działki drogowej nr [...] (ul. [...]) oraz 6 m od działki drogowej nr [...],[...] (ul. [...]). Z uwagi na brak jednoznacznie wykształconej linii zabudowy oraz jej uskokowy charakter, a także mając na uwadze wskazania zawarte w uprzedniej decyzji kasacyjnej oraz zgodność z przepisami odrębnymi, wedle Kolegium ustalono powyższy parametr w zgodzie z przepisami. Rozwiązanie takie pozwala zachować ład przestrzenny.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie od 35% do 40% jako wartości mieszczącej się w istniejących wskaźnikach na terenie analizowanym. Wartość wyższa nawiązuje do średniej wartości w obszarze analizowanym, natomiast wartość niższa do bezpośredniego sąsiedztwa. Rozwiązanie takie jest prawidłowe, a Kolegium nie kwestionowało takiego ustalenia, które pozwoli zachować ład przestrzenny. Wyznaczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 40% było – w ocenie organu odwoławczego – również prawidłowe.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 36 m z tolerancją 20%. Wartość ta nawiązuje do średniej w obszarze analizowanym dla zabudowy wielorodzinnej. Kolegium zauważyło, że średnia dla całego obszaru wynosi 46 m. Wskaźnik ten ustalono dla każdej bryły budynku, natomiast szerokości te dotyczą elewacji od strony ul. R. i S. Szerokości elewacji ustalono mając na uwadze lokalizację inwestycji oraz geometrię działki. Jest to rozstrzygnięcie pozwalające zachować charakter zabudowy oraz umożliwiające prawidłowe wpisanie się projektowanej inwestycji w zastany układ urbanistyczny.

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie od 20-22 m przewidując dach płaski. Nawiązano w ten sposób do wskaźnika wysokości licznej zabudowy wielorodzinnej usytuowanej w na działkach sąsiednich.

SKO w K. podzieliło pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie ustalanych parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, oraz wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2012 r., II SA/Kr 1306/11).

W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, a ustalane w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Organ I instancji określił wszystkie ustalone w decyzji parametry w sposób prawidłowy.

Zamierzenie inwestycyjne posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073; Upzp), spełniony jest też warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp.

W wyroku przytoczono dalej, że skargę do WSA w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO w K. z [...] czerwca 2018 r. wniosła "Wspólnota Mieszkaniowa [...]".

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. • prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003) w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy wyrażające się wyznaczeniem tej linii w odległości 6 m od "działki drogowej", co nie pozwala na ustalenie czy zachowany został określony art. 43 ust. 1 Udp wymóg minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, przy równoczesnym zaniechaniu wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek szczególny w rozumieniu § 4 ust. 2 rozp. MI z 2003 oraz czy zastosowany przez organ sposób ustalenia linii zabudowy oznacza oddalenie lub zbliżenie linii zabudowy do zewnętrznej krawędzi jezdni, a jeśli tak, to jakie są ku temu powody;
2. • prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003 poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego z pominięciem działek oznaczonych numerami [...],[...] i [...], które to działki stanowią całość urbanistyczną z włączoną w obszar analizowany działką oznaczoną numerem [...], przez co podstawą analizy architektoniczno-urbanistycznej stał się obszar stanowiący całość geodezyjną, a niestanowiący całości urbanistycznej, a zatem obszar niedający pełnego obrazu terenu sąsiedniego do terenu inwestycji;
3. • art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie należytego odniesienia się do zarzutów stawianych w odwołaniu i brak szczegółowego wyjaśnienia powodów uznania przez organ II Instancji zarzutów tych za bezzasadne, powielając tym samym błędne ustalenia organu I instancji, w tym w szczególności:

* niewłaściwe wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyrażające się ustaleniem ww. wskaźnika w oparciu o średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym podczas gdy uwarunkowania zaistniałe na terenie analizowanego obszaru urbanistycznego, w tym w szczególności wysokie zróżnicowanie rodzaju i wielkości zabudowy wskazują na potrzebę wyznaczenia tego wskaźnika w sposób odmienny, nieoparty na średnim wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym;

* niewłaściwe wyznaczenie udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu, wyrażające się ustaleniem ww. udziału na minimum 40%, co przy równoczesnym ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie od 35% do 40% stanowi wymóg niewykonalny albowiem 20%-25% powierzchni terenu inwestycyjnego nie będzie wystarczające do stworzenia infrastruktury w postaci podjazdów, wjazdów, bram, chodników i innych niezbędnych obiektów, co też czyni uzasadnionym przypuszczenie, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji będzie częściowo niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.;

* niewłaściwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyrażające się zaniechaniem wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla obszaru analizowanego w sytuacji, w której zabudowa na terenie obszaru analizowanego przebiega uskokowo.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik A. B. oraz uczestnik [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] domagali się oddalenia skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki analizując założenia urbanistyczno-architektoniczne zawarte we wniosku inwestora o ustalenie w niniejszej sprawie warunków zabudowy stwierdził, że wbrew przyjętemu finalnie opisowi inwestycji (zmodyfikowanemu oświadczeniem z 15 kwietnia 2015 r.) wniosek ten nie dotyczy budowy jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym o dwóch bryłach, lecz planowana inwestycja w istocie stanowi budowę dwóch odrębnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zdaniem sądu pierwszej instancji kwestia przyjętego dla inwestycji nazewnictwa (budynek o dwóch bryłach) pozostaje w sprzeczności wobec znajdującego się w aktach projektu zagospodarowania terenu, jednoznacznie wskazującego, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami wielomieszkaniowymi (mapa k. 21).

Konkludując sąd wojewódzki stwierdził, że z uwagi na fakt, iż zamierzona inwestycja to budowa dwóch budynków wielomieszkalnych, decyzja o warunkach zabudowy wiążąca organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, wadliwie ustala te warunki dla jednego obiektu. Z przedstawionych powodów, obie zaskarżone w tej sprawie decyzje podlegały uchyleniu. Z tych względów sąd pierwszej instancji uznał, że ustosunkowanie się do zarzutów skargi nie było celowe. Dopiero ewentualnie zmodyfikowany wniosek inwestora pozwoli ustalić dopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] (Spółka), zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. 1) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 25 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) polegające na uchyleniu decyzji organów administracji wskutek wniesienia skargi przez podmiot (tj. "Wspólnotę Mieszkaniową [...]"), który nie posiada zdolności sądowej albowiem nie istnieje;
2. 2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "uPb" – strona nie przywołała publikatora ustawy), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "przestrzeni" obejmuje wyłącznie przestrzeń ponad powierzchnią terenu;
3. 3) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 oraz 2 uPb, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że dwie bryły, położone na jednym garażu podziemnym, nie oddzielone od siebie w żaden sposób w przestrzeni pod powierzchnią terenu, ze wspólną infrastrukturą (w tym jednym wjazdem do garażu podzielnego i jedną siecią instalacyjną), nie mogące być użytkowane samodzielnie zgodnie ze swoim przeznaczeniem, stanowią dwa obiekty budowlane (dwa budynki), a nie jeden;
4. 4) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, polegające na uchyleniu decyzji SKO i decyzji Prezydenta Miasta K., w sytuacji, gdy wydając ww. decyzje i przyjmując, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie budowlane stanowi jeden obiekt budowlany, organy administracyjne obu instancji uwzględniły, że organ administracyjny udzielił inwestorowi na wstępnym etapie sprawy takich właśnie wskazówek i poinformował o takiej wykładni art. 3 pkt 2 uPb (a to w piśmie z 7 kwietnia 2015 r.).

Z uwagi na powyższe, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:

1. 1) uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi (w przypadku podzielenia pierwszej podstawy skargi kasacyjnej), ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi (w przypadku podzielenia innej z podstaw skargi kasacyjnej),
2. 2) zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wyjaśniła, że:

1. 1) na nieruchomości składającej się z działek o nr [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], znajduje się budynek przy ul. [...] z wyodrębnionymi w nim lokalami, dla tej nieruchomości istnieje Wspólnota Mieszkaniowa [...],
2. 2) na nieruchomości składającej się z działek o nr [...],[...] i [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], znajdują się budynki przy ul. [...] z wyodrębnionymi w nich lokalami, dla tej nieruchomości istnieje Wspólnota Mieszkaniowa [...].

Jako dowód przedstawiono:

1. - wydruk działu I-0 księgi wieczystej nr [...],
2. - umowę, wskutek zawarcia której doszło do powstania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] - umowa z 28 marca 2014 r., sporządzona przed notariuszem M. S.-Z. w K., Rep. A nr [...] (zob. art. XXV w zw. z art. II pkt 2 tej umowy).
3. - wydruk działu I-0 księgi wieczystej nr [...],
4. - umowę, wskutek zawarcia której doszło do powstania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] – umowa z 20 listopada 2015 r., sporządzona przed notariuszem M. S.-Z. w K., Rep. A nr [...] (zob. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 21 tej umowy).

Z powyższego – zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki – jednoznacznie wynika, że nie istnieje i nie istniała "Wspólnota Mieszkaniowa [...]" w K. (jedna wspólnota mieszkaniowa nie może istnieć dla kilku nieruchomości wspólnych w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali), a zatem skarga została wniesiona przed podmiot, który nie istnieje i podlegała odrzuceniu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki mając na uwadze cechy zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia budowlanego, w szczególności to, że:

1. 1) garaż podziemny pod dwiema bryłami nadziemnymi nie będzie posiadał przegród budowlanych pozwalających oddzielić te bryły w płaszczyźnie podziemnej od siebie,
2. 2) żadna z ww. brył nie będzie posiadała odrębnej infrastruktury (w szczególności instalacji) i nie będzie mogła samodzielnie funkcjonować, tj. być samodzielnie użytkowana zgodnie z przeznaczeniem,
3. 3) żadna z ww. brył nie będzie posiadała samodzielnych (niezależnych) fundamentów, ww. przedsięwzięcie winno zostać zakwalifikowane jako jeden budynek w znaczeniu art. 3 pkt 2 uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Krakowie wniósł również A. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 133 § 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 "p.u.s.a." poprzez:
2. a) nierozpoznanie istoty sprawy przez dokonanie oceny jedynie kwestii zastosowanego we wniosku nazewnictwa i klasyfikacji zamierzenia inwestycyjnego jako jednego budynku o dwóch bryłach nadziemnych, podczas gdy sprawa ustalenia warunków zabudowy obejmowała również kwestie funkcji planowanej zabudowy, parametrów zabudowy oraz innych wskaźników zabudowy,
3. b) wydanie zaskarżonego wyroku bez oparcia w aktach sprawy, o czym świadczy błędne ustalenie, iż pomimo wspólnego garażu każda z dwóch brył budynku będzie posiadać własne (odrębne) fundamenty, podczas gdy powyższe nie wynika z akt sprawy,
4. 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 "p.u.s.a." poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, poprzez brak jasnego wskazania na jakiej podstawie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały uchylone, jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone oraz wykazanie, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy,
5. 3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 "p.u.s.a." poprzez błędne uznanie, że nieprawidłowe – w ocenie sądu – określenie przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy,
6. 4) art. 3 § 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 "p.u.s.a." w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez błędne ustalenie jakoby zastosowanie nieprawidłowego, w ocenie sądu, nazewnictwa zamierzenia inwestycyjnego skutkowało brakiem spełnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,
7. 5) art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) Ppsa poprzez:

brak uzasadnienia podstaw prawnych i faktycznych uchylenia decyzji, brak wyjaśnienia jakie skutki prawne dla niniejszej sprawy ma uznanie, że zamierzenie inwestycyjne polega na budowie dwóch budynków, w miejsce jednego budynku o dwóch bryłach, art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) Ppsa poprzez brak zawarcia w treści uzasadnienia wskazań, jakie miałyby wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez całkowite nieustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów oraz stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w odpowiedzi na skargę,

6) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) Ppsa oraz art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 "p.u.s.a." poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy są one prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem.

Na zasadzie art. 174 pkt 1) Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu A. B. zarzuca ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 61 Upzp poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w sytuacji, gdy spełnione zostały wymogi do jej wydania, art. 3 pkt 2 uPb poprzez nieuzasadnione zastosowanie, w sytuacji gdy niniejsza sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy, nie zaś udzielenia pozwolenia na budowę i przepis ten nie powinien znaleźć w niej zastosowanie,

3) art. 2 ust. 3 uPb poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu, że pomimo posiadania wspólnej dla obu kondygnacji podziemnej – parkingu podziemnego planowane zamierzenie inwestycje stanowi budowa dwóch odrębnych budynków, nie zaś jednego budynku.

W oparciu o zaprezentowane zarzuty, zgodnie z art. 176 § 1 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnosi o: na zasadzie art. 188 Ppsa uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji);

na zasadzie art. 182 § 2 Ppsa rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na zasadzie art. 203 w zw. z art. 205 Ppsa zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od skarżącego zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym w szczególności zwrotu kosztów sądowych, kosztów przejazdu do Sądu oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, przedmiot niniejszego postępowania został określony prawidłowo jako jeden budynek mieszkalny wielorodzinny o dwóch bryłach nadziemnych.

Dalej podnosi się, że nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem sądu o błędnym określeniu przedmiotu postępowania, to takie naruszenie nie uzasadnia braku rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze

Powyższe stanowisko potwierdzają chociażby przytoczone przez sąd wyroki WSA w Krakowie z 11 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1064/17, z 11 kwietnia 2018 r. II SA/Kr 49/18, z 8 października 2013 r., II SA/Kr 731/13, w których sąd pomimo wskazania na błędne określenie przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego, zajął stanowisko również w zakresie pozostałych zarzutów skarg, dotyczących parametrów planowanej zabudowy czy innych wskaźników ustalanych w toku postępowania tego typu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wspólna kondygnacja podziemna (parking podziemny), wbrew twierdzeniom sądu wojewódzkiego, świadczy nie tylko o funkcjonalnym połączeniu dwóch obiektów, lecz również o ich konstrukcyjnym połączeniu. Wykonanie wspólnej kondygnacji podziemnej determinuje bowiem konieczność oceny np. nośności, wytrzymałości konstrukcji parkingu podziemnego biorąc pod uwagę oba obiekty nadziemne. Dla oceny odrębności budynków istotny jest również fakt posiadania przez parking podziemny jednego wjazdu dla obu brył nadziemnych, co powoduje, że obiekty te nie mogą być uznane za samodzielne.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (Wspólnota), sygnowanej przez adw. D. B. z powołaniem się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy, wniesiono o ich oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kasacyjnie solidarnie na rzecz tej Wspólnoty zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wspólnota powołując się na wyroki sądów administracyjnych podnosi, że sam fakt posiadania wspólnych fundamentów przez dwa budynki nie wpływa na samodzielność konstrukcji i nie oznacza, że stanowią one jeden budynek. Wspólne fundamenty nie oznaczają bowiem automatycznie, że budynki stanowią konstrukcyjnie jedną całość. Nie może być traktowany jako jeden budynek, zespół obiektów (dwa lub więcej) niepołączonych ze sobą w sensie architektonicznym.

Zarządzeniem z 9 grudnia 2020 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.

W piśmie procesowym Wspólnoty zatytułowanym jako: "stanowisko uczestnika w sprawie" z 22 grudnia 2020 r. oświadczono, że podtrzymuje się w całości argumentację zaprezentowaną we wniesionej 19 kwietnia 2019 r. odpowiedzi "na skargę kasacyjną".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym i skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, tudzież możliwości zajęcia stanowiska na piśmie, powiadomiono strony.

W myśl art. 183 § 1 zd. 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

A. W skardze kasacyjnej Spółki podniesiono zarzut nieważności postępowania, eksponując iż skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiada zdolności prawnej, albowiem nie istnieje taki podmiot, który by nosił nazwę "Wspólnota Mieszkaniowa [...]" w K. Gwoli ścisłości, jako stronę skarżącą wskazano tak w skardze, jak i w zaskarżonym wyroku "Wspólnotę Mieszkaniową [...]". Do skargi dołączono pełnomocnictwo udzielone adwokatowi D. B., do działania imieniem tak określonemu podmiotowi. Skarżąca kasacyjnie Spółka na potwierdzenie swej argumentacji dołączyła wydruki z ksiąg wieczystych, z których wynika, że dla nieruchomości określonej jako działki nr [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w K. istnieje Wspólnota Mieszkaniowa [...], zaś dla nieruchomości określonej jako działki nr [...],[...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] istnieje Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi, że nie mamy w tej sprawie z omyłką pisarską, albowiem wskazuje na to oznaczenie podmiotu skarżącego na samej skardze, jak i dokumencie pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na wniesione skargi kasacyjne, w tym skargę kasacyjną Spółki, sporządzoną przez adwokata D. B., mającego działać imieniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...], powołującego się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy, stwierdzono iż doszło na etapie postępowania administracyjnego do błędnego oznaczenia wnoszącego w ten sposób, że do nazwy Wspólnoty dopisano "[...]", a owo mylne oznaczenie zostało następnie "przeniesione" do postępowania sądowoadministracyjnego. Ma to być oczywista omyłka pisarska, wiążąca się z faktem, że obok siebie istnieją dwie wspólnoty mieszkaniowe o "niemal identycznych nazwach". Tłumaczenie tej okoliczności omyłką pisarską nie jest przekonujące.

B. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie ziściła się przesłanka nieważności postępowania sądowego ujęta w art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa, według którego nieważność postępowania zachodzi m. in. wówczas, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej.

Stroną postępowania sądowoadministracyjnego m. in. jest skarżący (por. art. 32 Ppsa), skarga, która musi spełniać wymogi pisma procesowego (por. art. 57 § 1 ab initio Ppsa), w dacie jej wnoszenia niewątpliwie musiała – jako nie pochodząca od osoby fizycznej – zawierać "nazwę stron" (por. art. 46 § 1 pkt 1 Ppsa), w tym nazwę strony skarżącej. Stronę skarżącą określono jako "Wspólnota Mieszkaniowa [...]", do skargi dołączono odpis tak udzielonego pełnomocnictwa, gdzie osoba udzielająca tegoż pełnomocnictwa wskazała, że działa imieniem powyżej określonego podmiotu jako "jej zarządca" (k. 17 akt sądowych). W zaskarżonym wyroku w jego sentencji jako nazwy strony skarżącej użyto określenia "Wspólnota Mieszkaniowa [...]". Trafnie jednak w skardze kasacyjnej Spółki wskazano, że tak oznaczony podmiot w istocie nie istnieje.

Na żądanie sądu wojewódzkiego skierowane do pełnomocnika strony skarżącej o wykazanie umocowania do udzielania pełnomocnictw i określających sposób reprezentacji (zarządzenie k. 25 akt sądowych) przy piśmie z 28 sierpnia 2018 r. sygnowanym przez pełnomocnika strony skarżącej określanej konsekwentnie jako "Wspólnota Mieszkaniowa [...]" przedłożono kopie dwóch aktów notarialnych: umowy Rep. A nr [...], wskutek zawarcia której doszło do powstania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] oraz umowy Rep. A nr [...], wskutek zawarcia której doszło do powstania Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Przedłożono także aktualne na ów czas wypisy z Działu III ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] odnośnie ujawnienia sposobu zarządu nieruchomością wspólną. Już z tych dokumentów znajdujących się w dyspozycji sądu pierwszej instancji wynika, że nie istnieje podmiot ujęty jako "Wspólnota Mieszkaniowa [...]".

Z dołączonych do akt sprawy umów wynika, że powstały w istocie dwie odrębne wspólnoty mieszkaniowe – Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Z akt sądowych wynika natomiast, że wpis od skargi uiszczono z rachunku bankowego prowadzonego dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

C. Wspólnota mieszkaniowa jest odrębnym podmiotem prawa cywilnego, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (na dzień orzekania przez sąd wojewódzki – Dz. U. 2018, poz. 716). W myśl cyt. przepisu "Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana". Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy samego prawa, w chwili wyodrębnienia w danej nieruchomości pierwszego lokalu, którego właścicielem jest inna osoba niż właściciel nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa jest tzw. "niepełną" osobą prawną, o której mowa w art. 33¹ Kodeksu cywilnego. Jak wskazał to Sąd Najwyższy w wyroku z 11 maja 2016 r. (I CSK 415/15, LEX nr 2066982) oznacza to, że w zakresie wskazanym przez ustawę, statuującą podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej, to ma ona zdolność prawną i może nabywać prawa oraz zaciągać zobowiązania.

Zdolność ta dotyczy zadań, do których wspólnota została powołana. Jako jednostka organizacyjna skupiająca właścicieli lokali w budynku wielomieszkaniowym ma ona wykonywać czynności o charakterze administracyjnym i zarządczym, mające utrzymać budynek i otaczający go grunt wraz z naniesieniami i urządzeniami wspólnymi w sposób zapewniający zachowanie całej substancji w należytym stanie oraz umożliwiający wykonywanie prawa własności przez właścicieli lokali i ich współwłasności części wspólnych. Jest więc to zdolność ograniczona zarówno przestrzennie, jak i co do przedmiotu czynności, które mogą być podejmowane.

Trafnie w judykaturze zauważono, że wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład "określonej nieruchomości", co oznacza, że wspólnotę mogą tworzyć tylko ci właściciele, których lokale były przed wyodrębnieniem częściami składowymi oznaczonej nieruchomości gruntowej. Wspólnoty takiej natomiast nie mogą tworzyć właściciele lokali położonych na różnych nieruchomościach gruntowych (por. wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z 26 września 2018 r., II Ca 571/18, LEX nr 2586656).

W piśmiennictwie podnosi się, że przepisy obowiązujące w polskim porządku prawnym nie regulują kwestii, jak wspólnota mieszkaniowa powinna być oznaczana. Z uwagi jednak na uczestnictwo wspólnot w obrocie, konieczne jest przyjęcie przez każdą wspólnotę określonej nazwy, która pozwoli odróżnić ją od innych podmiotów. Z powodu braku regulacji normatywnej, wspólnota może obrać dowolne oznaczenie indywidualizujące. Jednak ze względów praktycznych wspólnoty najczęściej posługują się nazwami zawierającymi w sobie wyrażenie "wspólnota mieszkaniowa", miejsce położenia nieruchomości wspólnej oraz ewentualnie inne dodatki (por. K. Malinowska-Woźniak, Cywilnoprawny status wspólnoty mieszkaniowej, Warszawa 2016, s. 6.).

D. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy przyjdzie dojść do wniosku, że jako stronę skarżącą wskazano podmiot nie istniejący w obrocie – "[...]". Z posiadanych przez sąd pierwszej instancji dowodów z dokumentów dołączonych do akt na żądanie tegoż sądu wynika niezbicie, że w chwili wnoszenia skargi nieruchomość składająca się z działek ewid. nr [...],[...] i [...] objęta była księgą wieczystą nr [...], zaś nieruchomość gruntowa składająca się z działek nr ewid. [...] i [...] objęta była księgą wieczystą nr [...]. Dla pierwszej z tych nieruchomości Sąd Rejonowy dla [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], znajdują się na tej nieruchomości budynki przy ul. [...] z wyodrębnionymi w nich lokalami, dla tej nieruchomości istnieje Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Dla drugiej nieruchomości Sąd Rejonowy dla [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], znajduje się na tej nieruchomości budynek przy ul. [...] z wyodrębnionymi w nim lokalami, dla tej nieruchomości istnieje zatem Wspólnota Mieszkaniowa [...].

W konsekwencji powyższych ustaleń dojść należało do wniosku, że rozpoznając skargę wniesioną imieniem podmiotu nie istniejącego, sąd pierwszej instancji wyrokował ze skargi takiego podmiotu, zatem nie posiadającego zdolności sądowej. Zachodzi przeto przypadek ujęty w art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa.

Oceny tej nie zmienia okoliczność, wedle której zaskarżona decyzja SKO w K. została wydana po rozpoznaniu odwołania podmiotu oznaczonego jako "Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...]". Rozpoznanie odwołania przez podmiot nie posiadający zdolności prawnej, nie czyni uprawnionym tego podmiotu, aby wnieść z kolei skutecznie pod względem formalnym, skargi sądowoadministracyjnej.

E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 189 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 Ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić i odrzucić skargę. W tych okolicznościach zbędne jest wypowiadanie się co do innych zarzutów skarg kasacyjnych.

F. Uznając, że zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 Ppsa, należało odstąpić od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.