Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 925/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za wprowadzenie wód opadowych do potoku, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją roczną z dnia [...] kwietnia 2018 r., ustalił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K. na podstawie decyzji wodnoprawnej wydanej przez Starostę N. z dnia [...] września 2013 r. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 192.00 zł za wprowadzenie wód opadowych do potoku S. w ilości 0,21 m3/s, pochodzących z pasa drogowego drogi wewnątrzzakładowej w miejscowości S. Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K. złożyło reklamację od ustalenia opłaty stałej określonej w w/w informacji rocznej wskazując, że kaszyca została wybudowana na potoku S. w terenie leśnym, będącym w zarządzie Nadleśnictwa K. i na gruncie nie będącym w granicach administracyjnych miasta S. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 192.00 zł za wprowadzenie wód opadowych do potoku S., pochodzących z pasa drogowego drogi wewnątrzzakładowej w miejscowości S. Wskazując jednocześnie, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2.50 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0.21 m3/s; W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zgodnie z zapisami pozwolenia wodnoprawnego, do odprowadzenia wody opadowej i roztopowej, zastosowano system otwartej kanalizacji deszczowej zakończonej wylotem W1 do wód powierzchniowych płynących w potoku S. Wskazał również, że ustawa Prawo wodne nie przewiduje zwolnień z opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód z dróg wewnątrzzakładowych, natomiast przepis dotyczący "granic administracyjnych miast" odnosi się do systemów kanalizacji zbiorczej i w tym przypadku nie ma zastosowania.
Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję, zarzucając zastosowanie przepisów art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 270 ust. 11a, art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne w stosunku do skarżącego w sytuacji, w której brak było ku temu przesłanek.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w N. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zasadność skargi. W ocenie Sądu z samego faktu, że określony podmiot odprowadza wody opadowe lub roztopowe do ziemi lub do wód nie wynika jeszcze obowiązek ponoszenia opłaty za ich odprowadzanie. Warunkiem koniecznym dla ustalenia takiej opłaty jest bowiem istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty.
Sąd zwrócił uwagę, że w treści pozwolenia wodnoprawnego zezwolono skarżącej na realizację urządzenia wodnego określonego jako kaszyca, natomiast nigdzie nie wskazano, czy urządzenie to zalicza się do systemu kanalizacji deszczowej (otwartej lub zamkniętej), co ma w sprawie istotne znaczenie. Nie wskazano czy urządzenie nazwane kaszycą powstało, czy zostało odebrane oraz czy jest to urządzenie układu/systemu kanalizacji deszczowej. Oceniając powyższe, jak również brak innych ustaleń dotyczących zrealizowania sytemu kanalizacji deszczowej wykorzystywanego do odprowadzania wody deszczowej należało zdaniem Sądu przyjąć, że organ uchybił przepisom postępowania administracyjnego nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), która to zasada ta znajduje uszczegółowienie w przepisach art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. Jak bowiem wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy organ ograniczył się do ustalenia, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych do potoku S. W konsekwencje nałożenie opłaty w zaskarżonej decyzji, należało uznać jako co najmniej przedwczesne.
W skardze kasacyjnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni N. zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 271 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 370 ust. 11a Prawa Wodnego i przyjęcie, że istniejący w koronie drogi rów nie pełni funkcji otwartej kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe, co ma uniemożliwiać naliczenie opłaty stałej.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę wyroku i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Skoro zarzut kasacyjny zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a jednocześnie nie podważa ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wyrokowania, w tym kwestii braku ustaleń co do niezrealizowania urządzeń wodnych, to sposób jego sformułowania należy uznać za wadliwy w stopniu, który uniemożliwia efektywną kontrolę instancyjną. Ponadto skuteczność skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2736/17, LEX nr 2742325). Zwrócić należy również uwagę, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2095/16, LEX nr 2562533).
Tymczasem autor skargi kasacyjnej wskazał jako naruszony art. 271 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego bez wskazania pełnej jednostki redakcyjnej przepisu, który w pkt 3 zawiera lit a i b odnoszące się do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (lit. a) oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (lit. b). Nadto kolejny powołany w zarzucie kasacyjnym przepis art. 370 ust. 11a Prawa Wodnego nie zawiera wskazanych jednostek redakcyjnych i dotyczy kompetencji Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego, wobec czego w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Nie wyjaśnia tego również uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Niezrozumiałe jest również uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdzie wskazuje się jako przyczynę błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji przyjęcie, że rów nie pełni funkcji kanalizacji deszczowej otwartej, podczas gdy Sąd tej okoliczności w ogóle nie kwestionuje, wręcz przeciwnie wyjaśnia, że przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Jednocześnie Sąd I instancji zasadnie stwierdza, że obowiązek opłaty stałej za skutki opadów atmosferycznych, dotyczy wyłącznie odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Oznacza to, że przy ustalaniu opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód konieczne jest uprzednie stwierdzenia, że odpowiednie urządzenia wodne kanalizacji deszczowej, bądź kanalizacji zbiorczej zostały legalnie wybudowane, oddane do użytku i funkcjonują.
W ocenie Sądu I instancji organ nie dokonał takiej weryfikacji ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że podmiot zobowiązany uzyskał na daną usługę wodną pozwolenie wodnoprawne, co nie jest wystarczające do ustalenia opłaty stałej. Zasadnie również Sąd I instancji wskazał, że organ ustalając opłatę stałą, nie podjął żadnych działań w celu weryfikacji okoliczności, czy zrealizowane zostały wszystkie objęte pozwoleniem wodnoprawnym urządzenia wodne składające się na system kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania wód opadowych pochodzących z pasa drogowego drogi wewnątrzzakładowej w miejscowości S., do potoku S. W szczególności nie wyjaśniono, czy objęta pozwoleniem wodnoprawnym "kaszyca drewniana" zalicza się do systemu kanalizacji deszczowej oraz czy urządzenie to powstało i czy zostało odebrane. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie kwestionował faktu, że rowy stanowią urządzenia wodne, które mogą składać się na systemy kanalizacji deszczowej otwartej.
Należy zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pozwolenie wodnoprawne jest zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, ale samo wydanie pozwolenia nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji braku odpowiednich urządzeń, czy też wyłączeniu z użytku istniejących już urządzeń, korzystanie takie nie jest możliwe. Organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na ustaleniu faktu uzyskania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania takiego pozwolenia nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej, a ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne, które faktycznie działają (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 933/18).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.