Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2012 r., II SA/Go 516/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E. B. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: LWINB) z [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku przesłanek do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w W., stanowiącej własność J. D. W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku E. B. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, umorzył postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] lutego 2010 r. LWINB uchylił tę decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] maja 2010 r. PINB w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją LWINB z [...] sierpnia 2010 r. Wyrokiem z 6 stycznia 2011 r., II SA/Go 717/10 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił obie decyzje wydane w sprawie.
Decyzją z [...] października 2011 r. PINB w Gorzowie Wlkp. orzekł o braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w przedmiotowym budynku wykonanych przez inwestora – J. D. Zaś decyzją z [...] marca 2012 r. organ ten, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ I instancji uznał przedmiotowy obiekt budowlany za budynek gospodarczy w rozumieniu przepisów § 3 pkt 8 i pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stwierdził też, że nie nastąpiło zintensyfikowanie użytkowania tego budynku w okresie po wykonaniu robót budowlanych.
W związku z powyższym, w ocenie organu, stosownie do art. 71 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej: uPb) nie można było uznać, że została dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania tego budynku.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. zarzuciła organowi nieuwzględnienie faktu użytkowania obecnie budynku również jako kotłowni zapewniającej ogrzewanie dla sąsiedniego budynku mieszkalnego. Zmiana ta powoduje, że budynek ten użytkowany jest przez większą część roku, natomiast wcześniej był wykorzystywany jedynie w okresie letnim. Ponadto w odwołaniu zakwestionowano rzetelność opinii biegłego powołanego w sprawie, podnosząc, że wnioski w niej zawarte nie dotyczą istoty sprawy.
Zaskarżoną decyzją LWINB uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i stwierdził brak przesłanek do wydania w odniesieniu do przedmiotowego budynku nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania. Organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja z 18 października 2011 r., mają charakter decyzji częściowych w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, dotyczył sprawy podzielnej, której przedmiotem były samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na zamontowaniu kotła c.o. wraz z instalacją c.o., skutkujące odmiennym aniżeli przed wykonaniem tych robót wykorzystaniem obiektu (m. in. jako kotłowni). Zdaniem organu w przedmiotowym budynku gospodarczym nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń w rozumieniu art. 71 ust. 1 uPb.
Zatem zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Skoro postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek podmiotu uznanego przez organ za stronę postępowania, zaś w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających doszło do ustalenia, że nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania strony, właściwym rozstrzygnięciem jest rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Ponieważ w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 71a uPb, to za właściwe organ odwoławczy uznał wydanie w ramach art. 71a uPb decyzji stwierdzającej brak przesłanek do jego zastosowania.
Skargę na powyższą decyzję do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wniosła E. B. domagające się jej uchylenia w części stwierdzającej brak przesłanek do wydania w odniesieniu do przedmiotowego budynku gospodarczego nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 71 oraz art. 71a uPb poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy bezspornie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, której konsekwencją była intensyfikacja emisji spalin i negatywnego oddziaływania na nieruchomość skarżącej, a także poprzez nieokreślenie w żaden sposób skutków zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, z pełniącego funkcję kuchni letniej na kotłownię c.o., w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich, a także naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu przepisów, przez co został naruszony słuszny interes skarżącej, a także nieuwzględnieniu zgłaszanych przez skarżącą wniosków dowodowych, przez co doszło do wydania decyzji w sposób sprzeczny z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej.
W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji zaznaczył, że zagadnienie samowolnie wykonanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją PINB w Gorzowie Wlkp. z [...] października 2011 r. i decyzja ta pozostaje poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym. Wskazał, że wskazany budynek jest budynkiem gospodarczym, w którym znajduje się kocioł c.o. Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest natomiast to, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Sąd podkreślił jednocześnie, że zmiana ta może nastąpić poprzez zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, ale wyłącznie w sytuacji, jeżeli spowoduje to niekorzystne dla otoczenia skutki. W niniejszej sprawie z opinii biegłego oraz z pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego po wprowadzonych zmianach nie spowodowało powstania skutków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. Zdaniem sądu wojewódzkiego prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu II instancji stwierdzające brak przesłanek do nałożenia w odniesieniu do przedmiotowego budynku nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Jeżeli bowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia żądania strony, to właściwe jest rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie umorzenie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. B. domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Gorzowie Wlkp. z [...] marca 2012 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania polegające na nie zapewnieniu bezstronnego ustalenia stanu faktycznego, skutkującego rozpoznaniem sprawy w sposób niewłaściwy i rozstrzygnięcie jej w oparciu o wadliwie zgromadzony materiał dowodowy, zwłaszcza w kontekście opinii biegłego, z naruszeniem podstawowych praw skarżącej, jako strony w niniejszym postępowaniu. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 i art. 71a uPb poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie ich niezastosowanie, podczas gdy bezspornie nastąpić miała zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, której konsekwencją była intensyfikacja emisji spalin i negatywnego oddziaływania na nieruchomość skarżącej, a także poprzez nie określenie w żaden sposób skutków zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego pełniącego funkcję kuchni letniej na kotłownię c.o. w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich, przez co istnieje konieczność wydania rozstrzygnięcia nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego budynku.
W uzasadnieniu Kasator odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przepisów art. 71 i 71a uPb wspierał swe wywody przytaczając orzeczenia sądowe, które odnosiły się do kwestii zintensyfikowania stopnia użytkowania obiektu, jako uzasadnienia dla przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 285/13, LEX nr 1337154). Zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma wyłącznie werbalny charakter, albowiem w skardze kasacyjnej, zarówno w jej petitum jak i w uzasadnieniu, nie wskazano jakichkolwiek przepisów, którym miałby uchybić sąd I instancji.
Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa, określić sposób jego naruszenia oraz wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej przez sąd wojewódzki. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano takich przepisów postepowania, które miałby naruszać WSA w Gorzowie Wlkp., uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się w tym aspekcie wyłącznie do wywodów kwestionujących sporządzenie opinii w charakterze biegłego przez tę samą osobę, która sporządzała opinię odnośnie stanu technicznego na użytek inwestora.
Sąd kasacyjny nie może domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku, czy też ich konkretyzować. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić zarzut naruszenia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Oznacza to w przedmiotowej sprawie, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 Ppsa nie jest skuteczny.
Gdy idzie o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to w ocenie Sądu, został on sformułowany wadliwie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 71 i art. 71a uPb poprzez "ich błędną wykładnię i w efekcie ich niezastosowanie". Rzecz jednak w tym, że oba te przepisy składają się z kilku ustępów. Nie budzi wątpliwości orzecznictwa, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882). Podkreśla się, że wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis naruszony, zdaniem strony, przez sąd, z podaniem numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371). Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje Kasatora towarzyszące wniesieniu tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych.
Powyższe wynika z treści art. 183 § 1 Ppsa statuującego zasadę, w myśl której rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej granicami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2012 r., II FSK 255/11, LEX nr 1217394). Wszystkie te stanowiska podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, to zaś prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez sąd wojewódzki, okazał się chybiony.
Z powyższych przyczyn skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.