Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1229/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi P. [...] (dalej: "Spółka"/"Skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...]2017 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]2017 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...]2011 r. (znak: [...]) wydaną w postępowaniu naprawczym. Z akt sprawy wynika, że WINB decyzją z [...]2011 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w K. z [...]2010 r. (nr [...]), którą organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: "P.b."), nakazał Spółce jako inwestorowi robót budowlanych, doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego. Dokonana przez Spółkę samowolna przebudowa dwóch pomieszczeń magazynowych na spopielarnię zwłok, nie mogła być zalegalizowana z uwagi na § 8 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1555/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Mogiła – dalej: "m.p.z.p." (Dz. Urz.
Woj. Małopolskiego nr 604, poz. 4787), zgodnie z którym na obszarze planu UP1 (tereny zabudowy usługowej - usługi publiczne), gdzie znajduje się sporny obiekt budowlany, dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością pogrzebową i pokrewną, z wyjątkiem lokalizacji spopielarni. Wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Kr 93/12 WSA oddalił skargę Spółki na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2224/12 oddalił skargę kasacyjną Spółki od tego wyroku.
Wnioskiem z dnia [...]2015 r. Spółka zwróciła się do GINB o stwierdzenie nieważności tej ostatecznej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."). Argumentowała, że wyrokiem z 28 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Kr 351/11 WSA w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1555/10 w sprawie m.p.z.p.; NSA wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. II OSK 2304/13 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków od tego wyroku. Skoro nastąpiło wyeliminowanie m.p.z.p. z obrotu prawnego z mocą wsteczną, należy przyjąć, że decyzja w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego została wydana bez podstawy prawnej. Postanowieniem z dnia [...]2015 r. GINB odmówił wszczęcia postępowania, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...]2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienia te zostały uchylone przez WSA prawomocnym wyrokiem z 8 września 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2697/15. Procedując ponownie, GINB decyzją z dnia [...]2017 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...]2011 r. Wskazał, że m.p.z.p. obowiązywał w dniu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym. W związku z tym stwierdzenie nieważności tego planu "w żaden sposób nie wpływa" na decyzję z dnia [...]2011 r., która nie jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani inną wadą powodującą stwierdzenie nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymując w mocy własną decyzję GINB stwierdził, że rozbieżności w orzecznictwie dotyczące skutków stwierdzenia nieważności m.p.z.p. dla decyzji o pozwoleniu na budowę nie wypełniają przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawie nie może być mowy o oczywistości naruszenia przepisu prawa i nie można przyjąć, że skutki ekonomiczne i gospodarcze tej decyzji uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.
W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Podkreślił, że skutkiem stwierdzenia nieważności danego aktu prawnego (decyzji, uchwały) jest jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną (od dnia wydania, podjęcia), tj. ex tunc. Z tego powodu stanowisko, że w chwili wydania decyzji w postępowaniu naprawczym obowiązywał m.p.z.p., w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie jest prawidłowe. Stwierdzenie nieważności aktu, w oparciu o który wydano inną decyzję, nie oznacza niemalże automatycznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zależnej. Sam fakt stwierdzenia nieważności m.p.z.p. nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji WINB. Niezbędne jest zbadanie i ocena również innych okoliczności sprawy, w szczególności rozważenie skutków społeczno- gospodarczych wadliwej w ten sposób decyzji o doprowadzeniu robót budowlanych do stanu poprzedniego.
Tych skutków w rozpoznawanej sprawie organ nie rozważył. Nie zbadał np. powodów, dla których stwierdzono nieważność m.p.z.p. dla terenu, na którym znajduje się sporna inwestycja. Te powody, zdaniem WSA, mogą rzutować na ocenę ciężaru naruszenia prawa przez decyzję o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W konkluzji WSA stwierdził, że organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że nie było w sensie prawnym m.p.z.p., na którym oparto decyzję o doprowadzeniu robot budowlanych do stanu poprzedniego. Jest natomiast zobowiązany rozważyć czy stwierdzenie nieważności decyzji WINB z tego powodu, ze względu na przyczyny wyeliminowania m.p.z.p., byłoby usprawiedliwione z punktu widzenia zasady praworządności, tj. czy istnienie w obrocie prawnym decyzji o doprowadzeniu robót budowlanych do stanu poprzedniego, wadliwej ze względu na stwierdzenie nieważność m.p.z.p., obrażałoby obowiązujący porządek prawny.
Pomocne przy wyjaśnieniu powyższych wątpliwości może być sprawdzenie przez organ administracji, w jaki sposób potoczyła się sprawa dotycząca m.p.z.p. po stwierdzeniu nieważności dotychczasowego planu. Organ nie ustalił także, czy w świetle poprzednio obowiązującego planu taka inwestycja byłaby możliwa, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W skardze kasacyjnej GINB zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie nieważnościowym oraz wydał prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając stwierdzenia nieważności badanej decyzji.
- II. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. wobec poczynienia wskazań co do dalszego postępowania dla organu prowadzącego postępowanie w trybie nieważnościowym dotyczących badania kwestii innego postępowania administracyjnego pomimo, iż nie jest to rolą organu prowadzącego sprawę nadzorczo w trybie 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
W uzasadnieniu podniesiono, że WSA wskazując na naruszenie przepisów postępowania nakłada na organ wykonanie obowiązków przeprowadzenia postępowania dowodowego, które ze swej istoty nie jest właściwe dla postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniane są zagadnienia czysto prawne, z tego też względu organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiału dowodowego istniejącego i zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
W ten sposób naruszenie prawa procesowego przez WSA mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto WSA nałożył na organ obowiązek zbadania historii postępowania administracyjnego dotyczącego wyeliminowania z obrotu m.p.z.p. Nałożenie obowiązku badania w postępowaniu nieważnościowym innych przesłanek, niż określonych art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stoi w sprzeczności z treścią tego przepisu. Nie jest rolą organu prowadzącego postępowanie w tym trybie nadzwyczajnym szukanie usprawiedliwienia dla bytu ocenianego rozstrzygnięcia z punktu widzenia praworządności. Przepisy K.p.a. mówią o rażącym naruszeniu prawa, a w przypadku braku zaistnienia tej przesłanki organ nie może naruszać zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skarga kasacyjna podnosi, że pomimo prawidłowo przeprowadzonego w trybie nieważnościowym postępowania WSA błędnie przyjął, że doszło do naruszenia wymienionych przepisów K.p.a.
Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniane są zagadnienia czysto prawne, a oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiału dowodowego istniejącego i zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Natomiast nie można zaakceptować poglądu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji weryfikowanej. Może bowiem się zdarzyć, że stan prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji ulegnie zmianie. Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Przypomnieć należy, że dokonana przez Spółkę samowolna przebudowa dwóch pomieszczeń magazynowych na spopielarnię zwłok, nie mogła być zalegalizowana, z uwagi na obowiązujący w tym czasie § 8 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1555/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Mogiła.
Wyrokiem z 28 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Kr 351/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1555/10 w sprawie m.p.z.p. a NSA, wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. II OSK 2304/13, skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków od tego wyroku oddalił. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc (zob.: Komentarz pod red. Prof. R. Hausera i prof. M Wierzbickiego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 534 i powołane tam piśmiennictwo). Jest tak dlatego, ponieważ stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. Uchwała dotknięta wadami wymienionymi w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem nieważna od początku, tj. od chwili jej podjęcia, wobec tego sąd administracyjny orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem.
Zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby uchwała nigdy nie istniała (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, LEX nr 384291). W realiach sprawy oznacza to, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja organów nadzoru budowlanego wydana została na podstawie m.p.z.p., który od daty wydania był aktem nieważnym i nie powinien stanowić podstawy nałożenia na Spółkę obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego.
Stosownie do art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją ani orzeczeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.; jednocześnie żaden inny przepis nie przewiduje unieważnienia takiej uchwały jako podstawy wznowienia postępowania, jak to ma miejsce w przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z prawem przepisu stanowiącego podstawę decyzji (art. 145a K.p.a.). W takiej sytuacji, skoro art. 147 § 2 P.p.s.a. przewiduje "wzruszenie" decyzji w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym (albo w postępowaniu szczególnym), to właściwym trybem określonym w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. wywołuje taki skutek, jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały w warunkach objętych dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego m.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan i dopuszczalność "wzruszenia" decyzji, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami m.p.z.p., powinno być oceniane indywidualnie. Ma więc rację WSA nie akceptując poglądu Skarżącego kasacyjnie, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. w żaden sposób nie wpływa na decyzję WINB z dnia [...]2011 r. W konsekwencji zasadnie stwierdza, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego wymienione w ocenianym zarzucie.
Skarga kasacyjna podnosi także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zamieszczenie wytycznych co do dalszego postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym, które to wytyczne zobowiązują organ do badania innego postępowania administracyjnego, co nie należy do organu prowadzącego sprawę w trybie 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Jak już wyżej wskazano, stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. ma taki skutek, jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym. Wobec tego dla oceny czy objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą nieważności niezbędne jest rozważnie przyczyn wyeliminowania m.p.z.p. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli dopiero organowi na dokonanie oceny czy z punktu widzenia zasady praworządności usprawiedliwione byłoby stwierdzenie nieważności decyzji, którą na stronę, na podstawie nieważnego m.p.z.p., nałożono obowiązki. Jeszcze raz podkreślić należy, że okoliczność, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały w sprawie m.p.z.p. stał się prawomocny po dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie uzasadnia stanowiska, że decyzja ta jest prawidłowa. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały doprowadził bowiem do sytuacji, w której w dacie orzekania przez organ akt ten nie istniał.
Zatem bez zbadania przyczyn stwierdzenia nieważności m.p.z.p., dokonanie oceny decyzji WINB z dnia [...] 2011 r. w aspekcie istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niemożliwe. Prowadzi to do wniosku, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zamieszczenie wadliwych wytycznych.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.