Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 749/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Bełchatowie (dalej: "spółka [...]" lub "skarżąca") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 23 lipca 2018 r., nr 952/2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty zlokalizowanej nad ciągiem technologicznym spalarni odpadów medycznych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W latach 2013-2015, spółka [...] wybudowała na działce o nr ewid. [...] AM 21 w [...] dwie wiaty stalowe (nr 1 i nr 2) położone bezpośrednio przy wybudowanej legalnie przyszpitalnej spalarni odpadów. Wiata nr 1 zbudowana została nad urządzeniem nazywanym "koszem załadunkowym spalarni" i była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Natomiast wiata oznaczona w projekcie budowlanym jako nr 2, której dotyczy niniejsze postępowanie, stanowi zadaszenie nad urządzeniami linii technologicznej do termicznej utylizacji odpadów medycznych i osłania m.in. filtr suchy z dozownikiem węgla, wentylator ciągu spalin, wieżę mokrego mycia spalin oraz wykraplacz spalin. Wiata nr 2 jest obiektem wolnostojącym, posiada dach, ale nie ma ścian osłonowych. Obiekt ma wymiary: 9,5 m x 16,40 m oraz wysokość 9,0 m.
Budowa obu ww. wiat nastąpiła na podstawie ostatecznej decyzji nr 257/2013 z 11 września 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniającej nr 37/2014 z 19 lutego 2014 r. Wskazane pozwolenie na budowę i decyzja zmieniająca zostały jednak uchylone decyzją Starosty Oleśnickiego nr I-152/2015 z 24 marca 2015 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją z 25 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Oleśnickiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 769/16, oddalił skargę skarżącej, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1284/17 oddalił jej skargę kasacyjną. Tym samym uchylenie pozwolenia na budowę i odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obu wiat stalowych na działce nr [...][...] w [...] stała się prawomocna.
Istotne jest też, że powodem uchylenia pozwolenia na budowę wiat była niezgodność planowanej inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Na terenie oznaczonym w planie symbolem A1UZ nie ma możliwości budowy lub rozbudowy obiektów o przeznaczeniu innym niż usługi zdrowia.
W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z 23 maja 2018 r. nr 19/18, nakazał skarżącej rozbiórkę wiaty nr 2, zlokalizowanej nad ciągiem technologicznym obejmującym ww. urządzenia spalarni odpadów medycznych. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
Kolejno, zaskarżoną do sądu decyzją z 23 lipca 2018 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że skoro w postępowaniu wznowieniowym nastąpiło uchylenie pozwolenia na budowę wiaty udzielonego skarżącej i orzeczono o odmowie udzielenia tego pozwolenia, to obowiązkiem organu I instancji było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, spółka [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, okoliczność wydania nakazu rozbiórki części spalarni wybudowanej nielegalnie, nie podważa ustaleń i ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach o niezgodności budowy wiat z planem miejscowym, o ile nawet ta część spalarni powstała na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie uzasadnia dokonania na nowo i odmiennej oceny zgodności wiat z planem miejscowym. Możliwości wykorzystania wiaty do celów zgodnych z przeznaczeniem terenu "istnieją jedynie teoretycznie". Wiata nr 2 od początku nie stanowiła i nadal nie stanowi obiektu szpitala, do którego skarżąca nie posiada żadnego tytułu. Argumentacja podnoszona przez skarżącą nie jest nowa, bowiem już w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 996/16 sąd II instancji nakazał przeprowadzenie oceny, czy wiaty mogą zostać uznane za zgodne z planem miejscowym, np. jako powiązane z obiektami wybudowanymi legalnie, czy też stanowią całość techniczno-użytkową z nielegalnie rozbudowaną spalarnią.
W kolejno wydanych wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 769/16 i II OSK 1284/17 przyjęto za podstawę rozstrzygnięć ustalenie funkcjonalnego powiązania wiat z nielegalną rozbudową i ocenę prawną takiego stanu rzeczy. Trafnie stwierdził organ, że przyjęcie obecnie odmiennej oceny naruszałoby prawomocność materialną wskazanych wyroków i prowadziło do niespójności rozstrzygnięć. Możliwość rozpatrywania budowy wiat jako samodzielnych obiektów, nie zaś jako elementu nielegalnej spalarni, została w powołanych wyrokach wykluczona. Wyodrębnienie procesowe sprawy legalności wiat nastąpiło z uwagi na konieczność uwzględnienia w ramach jednolitego obiektu budowlanego potrzeby stosowania do jego zasadniczej części art. 48 Prawa budowlanego, zaś do wiat art. 50-51 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
- I. naruszenie prawa materialnego;
- a) art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie mimo że Sąd I instancji wskazał, że wiata nr 2 będąca przedmiotem postępowania administracyjnego teoretycznie może być użytkowana zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc także w sytuacji braku powiązania funkcjonalnego tego obiektu z istniejącą instalacją do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych;
- b) art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w której przedmiotem postępowania naprawczego był obiekt wiaty, mogący istnieć samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem zgodnym z przepisami obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, co stwierdza nawet Sąd I instancji wskazując, że "możliwość wykorzystania wiaty do celów zgodnych z przeznaczeniem terenu istnieje jedynie teoretycznie",
- c) § 13 ust. 1 i 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania w [...] i [...] przyjętego uchwałą nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2003 r., zmienioną uchwałą Nr VIII/51/03 z dnia 30 kwietnia 2003 r. oraz uchwałą Nr XLI/357/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. określającą przeznaczenie terenów oznaczonych jako "Jednostka A AU Z" poprzez ich błędną wykładnię i założenie, że na terenie działki o numerze ewid. [...] AM 21 plan miejscowy nie dopuszcza w ogóle budowy wiat, niezależnie od ich możliwego przeznaczenia, w sytuacji gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 21/17 z 14 lipca 2017 r. nakazująca spółce [...] dokonanie rozbiórki urządzeń technicznych i ich części budowlanych powstałych w wyniku rozbudowy spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...], na działce o nr ewid. [...][...] - wobec czego zasadnym i koniecznym było rozważenie funkcjonowania wiat stalowych będących przedmiotem postępowania naprawczego samodzielnie, a nie jako części rozbudowy obiektu spalarni,
- d) art. 170 oraz 171 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie polegające na uznaniu, że powaga rzeczy osądzonej wyroku w sprawie dotyczącej postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę przesądza o trybie i rodzaju rozstrzygnięcia w toczącym się później postępowaniu legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego, podczas, gdy organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić pełne postępowanie naprawcze i ustalić, czy obiekt budowlany da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i czy może on funkcjonować samodzielnie bez powiązania z usytuowanymi pod nim elementami instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych;
- e) art. 2, art. 31 ust. 3, art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z § 13 uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] i w [...] w części obejmującej obszar miasta [...] i [...] pod [...] (dalej: "uchwała Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2003 r.") poprzez błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że niezgodna z planem miejscowym jest każda inwestycja dokonana przez podmiot nie będący "szpitalem powiatowym", w szczególności polegająca na budowie wiat osłaniających cześć terenu przyległego do istniejącego legalnie obiektu spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych należącego do skarżącej kasacyjnie spółki przed wpływem opadów atmosferycznych,
- f) art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) w zw. z art 10 TWE ustanawiającym zasadę lojalności poprzez taką interpretację § 13 uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z 30 stycznia 2003 r., która jest jednocześnie niezgodna z art. 3 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli. Interpretacja ta polegała na stwierdzeniu, że każda aktywność inwestycyjna zmierzająca do poprawy warunków funkcjonowania terenu, na którym usytuowana jest instalacja do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych przy ul [...] w [...] jest zakazana przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...]. Tymczasem modyfikacja przeprowadzona przez skarżącą kasacyjnie spółkę była w istocie jedynie zadaszeniem części ternu, którego właścicielem jest skarżąca kasacyjnie spółka i chroni teren, na którym istnieje funkcjonująca legalnie spalarnia odpadów medycznych przed wpływem warunków atmosferycznych,
- g) art. 2 ust. 1 pkt 9 i 14 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: "ustawa o odpadach") w zw. z § 13 uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z 30 stycznia 2003 r. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że plan miejscowy pojęciem "szpital powiatowy" określił "przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego, w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne", natomiast spalarnia odpadów medycznych będąca częścią dawnego kompleksu szpitala powiatowego w [...], która w dacie wejścia w życie planu miejscowego oraz obecnie jest funkcjonalnie powiązana ze szpitalem dostarczając mu energię cieplną służącą ogrzewaniu budynku i będącą spalarnią odpadów medycznych w miejscu ich powstawania może być uznana za zgodna z przeznaczeniem podstawowym: "szpital powiatowy" tylko i wyłącznie jej właścicielem bądź użytkownikiem będzie podmiot, który może być uznany za "szpital powiatowy";
- h) art 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie oraz § 8 pkt 2 pkt 1a uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z 30 stycznia 2003 r. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, co doprowadziło do pominięcia faktu, że spalarnia odpadów medycznych w [...] przy ul. [...] jest inwestycją celu publicznego, co powinno wykluczyć konkluzję Sądu I instancji, jakoby wszelkie działania o charakterze modernizującym otoczenie spalarni odpadów medycznych były zakazane.
- II. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3, art 141 § 4, art 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję administracyjną wydaną bez zebrania i wszechstronnego rozważenia kompletnego materiału dowodowego, w szczególności bez ustalenia istnienia możliwości doprowadzenie wiaty będącej przedmiotem postępowania do stanu zgodnego z prawem w szczególności do zgodności z treścią zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- b) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie miałyby przemawiać za wskazanym przez Sąd I instancji stwierdzeniem, że "możliwości wykorzystania wiaty do celów zgodnych z przeznaczeniem terenu istnieją jedynie teoretycznie", a wiaty nie mogą być użytkowane jako samodzielny obiekt budowlany;
- c) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie skargi na uchwałę Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z 30 stycznia 2003 r., podczas gdy podstawą nakazu rozbiórki w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organu nadzoru budowlanego była ocena obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania jako niezgodnego z powyższym aktem prawa miejscowego.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Badając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy uznanie za dopuszczalne wcześniejszego działania o mniejszym zakresie może uzasadniać szerszy zakres późniejszego przedsięwzięcia, zwłaszcza jeśli przepisy prawa regulujące poszczególne dziedziny życia społecznego, zarówno przepisy rangi ustawy, jak i przepisy prawa miejscowego (uchwał Rady Miasta w sprawie planów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wskazują na zakaz działania w szerszym zakresie.
Sąd I instancji kontrolując rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki stalowych wiat mających osłaniać urządzenia rozbudowanej spalarni odpadów medycznych odpowiedział negatywnie na powyższe pytanie oddalając skargę [...] spółki z o.o. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującego nakaz rozbiórki wiaty nr 2 na działce nr ewid. [...][...] w [...]. Sąd kasacyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji i uznał, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 748/18.
Wyjaśniając pytanie postawione na wstępie trzeba wyjaśnić, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka jest właścicielem legalnie zbudowanej spalarni odpadów istniejącej przy szpitalu w [...]. Teren, na którym zbudowana została spalarnia jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony symbolem A1UZ, to znaczy że dla tego terenu ustalono funkcję podstawową: teren usług zdrowia - szpital powiatowy. Legalność zlokalizowania spalarni odpadów na terenie A1UZ jest wątpliwa, ale rozstrzygnięcie w tym zakresie nie przesądza o wyniku niniejszej sprawy, która ogranicza się do jednego obiektu budowlanego – wiaty nr 2 zbudowanej nad urządzeniami składającymi się na tzw. ciąg technologiczny spalarni. Wyjątkowo uznano tylko, że na terenie A1UZ dopuszczono także lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji.
Istotną okolicznością jest to, że jak wynika z akt sprawy, spółka [...] dokonała rozbudowy przyszpitalnej spalarni odpadów poprzez zainstalowanie nowych urządzeń służących do termicznego unieszkodliwiania odpadów, w tym niebezpiecznych, wykorzystując przy tym procesy wysokotemperaturowe do produkcji energii cieplnej. Składnikami rozbudowy stały się również wiata nr 2, będąca przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, a także wiata oznaczona jako nr 1, stanowiąca zadaszenie nad tzw. koszem załadunkowym. W sprawie nakazu rozbiórki wiaty nr 1 toczyły się odrębne postępowania: administracyjne i sądowoadministracyjne.
Organy administracji stwierdziły przy tym, że budowa wiaty nr 2 nad urządzeniami składającymi się na ciąg technologiczny spalarni odpadów nie mieści się w kategorii nawet bardzo szeroko pojętych usług zdrowia. W ocenie powiatowego organu nadzoru budowlanego wzniesiona wiata i spalarnia odpadów medycznych nie stanowi integralnej części szpitala powiatowego położonego na działce nr [...][...] w [...]. Przeznaczenie Zakładu termicznej utylizacji odpadów będącego własnością spółki [...] i położonego na wyodrębnionej działce o nr ewid. [...] AM 21, nie może więc być uznane za zgodne z przeznaczeniem terenu A1UZ wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania.
Jak wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, wiata nr 2 została zbudowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Oleśnickiego nr 257/2013 z 11 września 2013 r. o pozwoleniu na budowę, ale w wyniku wznowienia postępowania wskazana decyzja oraz decyzja zmieniająca zostały uchylone i spółce [...] odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę ww. wiaty nr 2. Decyzje organów administracji w tej sprawie zostały potwierdzone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które oddaliły odpowiednio skargę i skargę kasacyjną skarżącej spółki. Oznacza to że wiata nr 2 nie powstała w warunkach samowoli budowlanej, ale jej wykonanie jest integralnie związane z urządzeniami spalarni, które mogą powodować zagrożenie środowiska. Tym samym występuje zagrożenie dla środowiska naturalnego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W przedstawionych okolicznościach organy właściwe miejscowo nadzoru budowlanego uznały istnienie wiaty nr 2 za niezgodne z przepisami miejscowego planu, a także przepisami prawa budowlanego odnoszącymi się do obowiązku zapewnienia zgodności obiektów budowlanych z przepisami planistycznymi. Uzasadniało to nakaz rozbiórki przedmiotowej wiaty nr 2 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym opinii skarżącej kasacyjnie spółki, że wiata nr 2 może być użytkowana bez powiązania funkcjonalnego z istniejącą instalacją do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Jej istnienie byłoby wówczas zgodne z przeznaczeniem terenu określonym przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu wiata nr 2 powstała w związku z działaniem określonego urządzenia rozbudowanej spalarni (urządzeń wchodzących w skład tzw. "ciągu technologicznego") i bez tego urządzenia nie ma racji bytu. Dlatego zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego polegającego na błędnym zastosowaniu wymienionych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie. Oceny Sądu kasacyjnego nie zmienia fakt niezbyt precyzyjnego wyrażenia Sądu I instancji, że "możliwość wykorzystania wiaty do celów zgodnych z przeznaczeniem terenu istnieje jedynie teoretycznie".
Skarżąca kasacyjnie doszukuje się w tym stwierdzeniu możliwości dalszego użytkowania wiaty, choć zdaniem Sądu kasacyjnego cytowane stwierdzenie użyte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraża właściwie przekonaniu o niemożliwości pozostawienia wiaty na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem A1UZ.
Z tych samych względów niezasadny jest zarzut skarżącej kasacyjnie o błędnym niezastosowaniu w sprawie art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc przepisu, który przewiduje możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych obciążonych choćby jedną z wad wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zalegalizowanie miałoby być osiągnięte poprzez nałożenie na skarżącą kasacyjnie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu kasacyjnego organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji zasadnie przyjęły, że niezgodność lokalizacji wiaty nr 1 wraz z chronionymi przez nią urządzeniami spalarni z miejscowym planem zagospodarowania uniemożliwia doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem nakaz rozbiórki orzeczony przez organ I instancji był jedynym sposobem zgodnego z prawem zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego.
Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie § 13 uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] i w [...] (...) poprzez błędną interpretację powołanego przepisu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pojęcie "szpital powiatowy" użyte w § 13 planu mogło odnosić się również do wiaty nr 1 jako obiektu osłaniającego przed wpływem opadów atmosferycznych "cześć terenu przyległego do istniejącego legalnie obiektu spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych". Skoro szpital jest w gruncie rzeczy złożonym kompleksem budynków i urządzeń powstałych i wykorzystywanych w całości dla potrzeb świadczenia usług medycznych, to w świetle § 13 dopuszczalna powinna być spalarnia odpadów służąca szpitalowi, a także wiata nr 2 służąca spalarni. Stanowiska skarżącej spółki [...] Sąd kasacyjny nie podziela.
Zdaniem Sądu kasacyjnego sam związek funkcjonalny określonego obiektu lub urządzenia z jednostkami organizacyjnymi szpitala, które służą bezpośrednio działaniom leczniczym, nie uzasadnia twierdzenia, że przeznaczeniem społeczno-gospodarczym takiego obiektu lub urządzenia jest świadczenie usług zdrowia. Kryterium istotnym dla uznania obiektu za integralną część szpitala powinna być niemożność odłączenia i przeniesienia na inne miejsce takiego obiektu lub urządzenia od budynków szpitala. Studnia wody pitnej lub przyłącze energetyczne co do zasady nie służą ochronie zdrowia, ale stanowią część szpitala, gdyż nie można ich od szpitala odłączyć.
Natomiast spalarnia odpadów medycznych może być zlokalizowana w innym miejscu niż w bezpośrednim sąsiedztwie szpitala. Dlatego więc § 13 miejscowego planu zagospodarowania nie został naruszony przez uznanie nakazu rozbiórki wiaty nr 2, która służy tylko ochronie urządzeń spalarni (ciągu technologicznego), a ta może być zlokalizowana w innym miejscu niż było to pierwotnie.
Argument skarżącej kasacyjnie wywodzony z § 13 planu jest nieuzasadniony również z tego powodu, że wiata nr 2 była niezbędna nie tylko dla realizacji usług w zakresie usuwania odpadów szpitala, ale powstała w związku z rozbudową spalarni - co wynika z postępowania w sprawie – w celu uzyskania przez spalarni wyższej użyteczności (większej "mocy przerobowej") i świadczenie usług w zakresie utylizacji odpadów także na rzecz innych podmiotów. Ta właśnie okoliczność przesądziła o sformułowaniu wstępnego pytania: czy uznanie za dopuszczalne wcześniejszego działania o mniejszym zakresie może uzasadniać szerszy zakres późniejszego przedsięwzięcia.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi spółki [...] na decyzję organu utrzymującego w mocy nakaz rozbiórki wiaty było zgodne z § 13 ust. 1 i ust. 2 miejscowego planu i z przepisami Prawa budowlanego.
W tym miejscu należy też krótko odnieść się do zarzutu naruszenia art. 170 oraz 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w oryginale skargi kasacyjnej wskazano błędnie: ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych] w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędną interpretację wymienionych przepisów i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że powaga rzeczy osądzonej wyroku w sprawie dotyczącej postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę przesądza o trybie i rodzaju rozstrzygnięcia w toczącym się później postępowaniu legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka [...] nie rozwija tego zarzutu. Twierdzi tylko, że organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić pełne postępowanie naprawcze i ustalić, czy obiekt budowlany da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i czy może on funkcjonować samodzielnie bez powiązania z usytuowanymi pod nim elementami instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż żądane przez skarżącą kasacyjnie rozwiązania zostały faktycznie zastosowane w sprawie. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał nakaz rozbiórki przedmiotowej wiaty biorąc pod uwagę fakt usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia 11 września 2013 r. Nr 257/2013 o pozwoleniu na budowę obejmującego m.in. wiatę nr 2 Fakt ten stanowił przesłankę zainicjowania postępowania naprawczego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Natomiast samo postępowanie naprawcze prowadzone już było na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki wiaty nr 2 wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z tego względu, że niezgodność istniejącego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była wadą nieusuwalną w toku postępowania naprawczego, a zatem nie było możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie podważają także powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy Konstytucji RP, ani przepisy prawa pierwotnego (traktatowego) i prawa wtórnego Unii Europejskiego. Skarżąca kasacyjnie uważa, że w powiązaniu z § 13 uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] (...) uzasadniają one takie zinterpretowanie wyrażenia "tereny usług zdrowia – szpital powiatowy", że będą obejmowały spalarnię odpadów medycznych i innych wraz z konstrukcją budowlaną określaną jako wiata nr 2.
W opinii Sądu kasacyjnego wykładnia sugerowana przez skarżącą kasacyjnie jest jednak błędna. W odniesieniu do możliwej wykładni zgodnej z Konstytucją (lub inaczej: wykładni prokonstytucyjnej) przyjmuje się, że ma ona zastosowanie przede wszystkim wówczas, gdy wykładnia przepisu prawa krajowego pozwala na sformułowanie więcej niż jednej nieabsurdalnej normy prawnej, a ogólnie stosowane metody i dyrektywy wykładni prawa nie zapewniają przekonującego wyboru między różnymi interpretacjami. Wtedy właśnie sięga się po przepisy lub po wartości konstytucyjne, aby sformułować taką normę prawną, która w najszerszym zakresie urzeczywistnia wartości deklarowane w ustawie zasadniczej.
Co więcej, w przypadku gdy spór interpretacyjny dotyczy ograniczenia praw podmiotowych (praw obywateli, praw człowieka), wówczas kluczową rolę powinien odgrywać art. 31 ust. 3 Konstytucji formułujący zasadę proporcjonalności.
Wskazane dyrektywy wskazują wyraźnie na nietrafność stanowiska skarżącej kasacyjnie. W przypadku § 13 uchwały Nr V/26/03 jasne jest, że przeznaczeniem podstawowym dla terenu A1UZ wykorzystanie działek dla ściśle wskazanego celu: prowadzenia usług leczniczych w ramach instytucji, jaką jest szpital powiatowy. Wyodrębnienie terenu A1UZ w miejscowym planie zagospodarowania oznacza, że inne formy aktywności, np. usługi komunalne powinny być realizowane na innych terenach objętych planem. W przypadku § 13 ust. 1 nie ma więc sporu interpretacyjnego: jakiekolwiek możliwe znaczenia tego przepisu odmienne niż znaczenie językowe są wykluczone ze względu na cel danego aktu prawnego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo, art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraźnie podkreśla, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla, między innymi, ochrony zdrowia. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że zasadnie organy nadzoru budowlanego sięgnęły po art. 50 ust. 1 pkt, a więc przepis ustawy Prawo budowlane przewidujący konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi wobec złożonego przedsięwzięcia, jakim jest rozbudowana spalarnia odpadów. W tym stanie prawnym nie wolno nadawać § 13 miejscowego planu innego znaczenia niż językowe. Wiata nr 2 nie może więc być uznana za obiekt służący ochronie zdrowia.
Identyczne wnioski wynikają z wykładni § 13 ust. 1 planu w związku z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 3 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli. W nauce prawa i orzecznictwie sądów przyjmuje się bowiem, że prowspólnotowa wykładnia prawa powinna być stosowana wyłącznie wówczas, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do odpowiedzi co do treści przepisów prawa krajowego. Wykładnia prowspólnotowa nie powinna przy tym być stosowana, gdy będzie prowadziła do rezultatów sprzecznych z wynikami wykładni językowej, mogłoby to bowiem doprowadzić do niedopuszczalnej wykładni contra legem (patrz np. wyroki NSA o sygn. akt I FSK 600/07 oraz I FSK 743/07 wraz z powołaną tam literaturą). Także Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie TS UE) w wyroku z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie Paola Faccini Dori v. Recreb Srl., C-91/92, uznał, że sąd krajowy, wykonując obowiązek dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w świetle brzmienia i celu dyrektywy, nie może wykraczać poza wyraźne brzmienie przepisu prawa wewnętrznego (patrz też uchwała NSA z dnia 23 marca 2009 r., sygn. akt I FPS 6/08, LEX nr 468860 oraz wyroki NSA z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt I GSK 3474/18, LEX nr 2740634 i z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 328/11, LEX nr 1218869).
Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie oraz § 8 pkt 2 pkt 1a uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z 30 stycznia 2003 r. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie doprowadziło to do pominięcia faktu, że spalarnia odpadów medycznych w [...] przy ul. [...] jest inwestycją celu publicznego, co powinno wykluczyć konkluzję Sądu I instancji.
Wskazany zarzut należy uznać za błędny z kilku powodów. Po pierwsze, z akt sprawy nie wynika, żeby rozbudowa spalarni, włącznie z budową wiaty nr 2, została uznana za inwestycję celu publicznego. Inwestycją taką może być przedsięwzięcie, które nie tylko spełnia warunki określone w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (definicja legalna), ale dopiero wówczas gdy zostanie przeprowadzone postępowanie na podstawie art. 50 i nast. u.p.z.p. oraz gdy zostanie wydana decyzja administracyjna zgodnie z art. 54 i 55 u.p.z.p. Na takie fakty prawne nie ma w aktach sprawy żadnego potwierdzenia.
Co więcej, w sytuacji, gdy od 2015 r. toczyły się postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące uchylenia pozwolenia na budowę (rozbudowę) spalarni odpadów ze względu na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mało prawdopodobne jest, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego nie dostrzegły takiej okoliczności jak uznanie rozbudowy spalarni za inwestycję celu publicznego.
Po drugie, błędny jest argument oparty na treści art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że zakazy, o których mowa w art. 17 ust. 1–1b, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega zatem, że wyłączenia dla inwestycji celu publicznego dotyczą zakazów środowiskowych określonych w art. 17 ust. 1-1b ustawy, ale nie wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody.
Po trzecie, bezzasadne jest powiązanie art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach oraz § 8 pkt 2 ppkt 1a uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z 30 stycznia 2003 r. z żądaniami skarżącej kasacyjnie. Pierwszy powołany przepis przewiduje, ogólną, tzw. kierunkową zasadę, że odpady w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Już jednak art. 20 ust. 2 ustawy wskazuje że odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się (...) do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Powołanie się na art. 20 ust. 1 ustawy w skardze kasacyjnej niczego przy tym nie zmienia. Przetwarzanie odpadów medycznych w spalarni sąsiadującej ze szpitalem powiatowym nie jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem, a zatem nie można twierdzić, że nakaz rozbiórki wiaty nr 1 doprowadzi do zakłócenia działania szpitala, albo powstania obowiązku niemożliwego do wykonania.
Natomiast § 8 pkt 2 ppkt 1a zakazuje lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy". Skarżąca spółka [...] nie wyjaśnia w skardze kasacyjnej, jakie znaczenie miałby wskazany przepis planu dla nakazu rozbiórki wiaty nr 2 zlokalizowanej nad ciągiem technologicznym spalarni odpadów. Sama wiata nie oddziałuje na środowisko, a decyzja zaskarżona do Sądu I instancji nie dotyczy urządzeń spalarni. Zresztą już w wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2667/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że § 8 pkt 2 ppkt 1a planu nie wywołuje istotnego skutku dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odmowy zatwierdzenia nowego projektu budowlanego. Powołanie ww. przepisu stanowi więc tylko kopię wcześniejszego argumentu, który jednak nie znajduje zastosowania w sprawie.
W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny miał pełne podstawy w zakresie prawa materialnego do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nałożyły na spółkę [...] obowiązek rozbiórki wiaty nr 2, tj. wiaty zlokalizowanej nad ciągiem technologicznym spalarni odpadów. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji okazały się nie mieć usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Stawiając wskazane zarzuty strona podnosi, że sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a także błędne uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu wojewódzkiego. Nie można się zgodzić z takimi zarzutami, gdyż inwestycja skarżącej włącznie z budową obu wiat była wielokrotnie szczegółowo kontrolowana przez organy nadzoru budowlanego oraz sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała przy tym konkretnych uchybień przepisom postępowania, a kwestionuje same wyniki postępowania. Zarzuty w tym zakresie nie zasługują więc na uwzględnienie.
Nie ma także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie skargi na uchwałę Nr V/26/03 Rady Miejskiej w [...] z 30 stycznia 2003 r. W postępowaniu w sprawie już wcześniej były składane wnioski o zawieszenie z powodu toczących się postępowań sądowoadministracyjnych odnoszących się do pozwolenia na rozbudowę spalarni (patrz k. 21-23 i 28 akt admin.). Wnioski w tym zakresie są jednak przedmiotem odmiennych rozstrzygnięć organów administracji, a zatem i ich sądowa kontrola prowadzona jest odrębnie.
Jeden z ostatnich zarzutów kasacyjnych jest zarzutem wadliwie sformułowanym. Zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie można skutecznie podnosić na okoliczność ewentualnych braków w podstawie faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku lub użycia w uzasadnieniu wyroku niejasnych lub nieprecyzyjnych wyrażeń, jak to czyni strona skarżąca w tej sprawie. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Skuteczne powołanie się na zarzut naruszenia tego przepisu wymaga powiązania go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym zdaniem strony skarżącej uchybił wojewódzki sąd administracyjny. W ramach ostatniej podstawy kasacyjnej, strona skarżąca takich przepisów jednak skutecznie nie wskazała.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.