Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 510/19, odrzucił skargę A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia i wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi A. B. zarzucił, że ww. uchwała narusza jego "interes prawny do selekcji materiałów jako wydawcy książek o międzynarodowym numerze ISBN [...]". W szczególności skarżący uznał, że jego interes prawny narusza zbyt duża podwyżka opłat komunalnych od odpadów zbieranych w sposób selektywny jak i nieselektywny. Zdaniem skarżącego, tak znaczna podwyżka opłat narusza jego konstytucyjne prawo do wolności i wypowiedzi wyrażone w art. 54 Konstytucji RP, a także jego prawo do selekcji materiałów użytych do wydania książek, zagwarantowane w art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) – dalej: "Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka".
Skarżący podkreślił również, że w procesie tworzenia i wydawania książek znaczenie ma pozyskiwanie źródeł informacji i materiałów, a następnie ich selekcja. Zbędne po selekcji materiały, głównie papierowe gazety, ale także opakowania są zwykle wyrzucane. Skarżący wyraził obawę, że tak wysoka podwyżka opłat praktycznie uniemożliwi mu jako wydawcy korzystanie z papierowych źródeł informacji w postaci gazet i książek.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. – w związku terminem wejścia w życie zaskarżonej uchwały ustalonym przez Radę Miejską na dzień [...] sierpnia 2019 r. – skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Oprócz przywołanej już argumentacji skarżący wskazał dodatkowo, że aspekt ograniczenia źródeł informacji wskazany w art. 54 Konstytucji RP nie był przedmiotem konsultacji społecznych przed uchwaleniem kwestionowanej uchwały, która jako akt niższego rzędu nie może być sprzeczna z Konstytucją. Wstrzymanie wykonalności aktu jest koniecznego, gdyż ograniczy on skarżącemu jako wydawcy wolność słowa i w to sposób nieodwracalny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W ocenie Sądu meriti strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który zostałby przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Zarzuty zawarte w skardze są ogólnikowe i nie odnoszą się do konkretnych przepisów w zaskarżonej uchwale. Skarżący nie wskazał także, jakie przepisy zostały naruszone uchwałą, którą zaskarżył, ani nie wskazał, które z przepisów tej uchwały i w jaki sposób naruszają jego interes prawny, określony przez niego ogólnie jako: "interes prawny do selekcji materiałów jako wydawcy książek". Skarżący nie wyjaśnił również w jaki sposób podwyżka opłat godzi w jego konstytucyjne prawo do wolności wypowiedzi ani na czym miałby polegać związek między podwyżką opłat, a ograniczeniem jego prawa do wolności wypowiedzi. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.
Tak sformułowana skarga nie pozwala uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej. Trudno zatem zdaniem Sądu Wojewódzkiego stwierdzić, że mamy w sprawie do czynienia z naruszeniem bezpośredniego, zindywidualizowanego, obiektywnego i realnego interesu prawnego strony skarżącej.
Odnośnie wniosku o wstrzymanie wykonalności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wobec niedopuszczalności skargi, jego rozpoznanie na obecnym etapie było bezcelowe. Dodatkowo dotyczył on uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, który w chwili uzupełnienia braków formalnych skargi był już aktem obowiązującym. Wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu nie dotyczy zaś przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 § 3 P.p.s.a).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powołaniem się na brak interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w [...] w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała poprzez nadmierną podwyżkę cen wywozu odpadów ograniczy prawo skarżącego do wolności słowa i wykonywania jego dotychczasowego zawodu, co narusza wynikające z ustawy zasadniczej jego uprawnienia; konsekwentnie - naruszenie przez zaskarżoną uchwałę uprawnień osobistych wskazuje na posiadanie przez Skarżącego indywidualnego i skonkretyzowanego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały;
- 2) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dalej: "u.s.g." w związku z art. 54 Konstytucji RP oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka poprzez ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sytuacji, gdy wejście w życie znacząco podwyższonych opłat za wywód odpadów narusza jego prawo do wykonywania dotychczasowego zawodu (wydawczo- drukarskiego) i w związku z powyższym prowadzi do zaktualizowania się jego interesu prawnego w złożeniu skargi na uchybiający uprawnieniom Skarżącego akt prawa miejscowego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wobec faktu, że wskazane wyżej koszty nie zostały uiszczone tak w całości jak i w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skarżący od lat prowadzi działalność wydawniczą i literacką. Jest autorem książek oraz wydawcą w ramach własnego wydawnictwa ("[...]"). Skarżący posiada indywidualny, międzynarodowy identyfikator jego wydawnictw (ISBN - International Standard Book Number [...]). Praca nad powstaniem książki wymaga zebrania przez skarżącego znaczącej ilości archiwalnych wydań dzienników, magazynów, czasopism i pozostałych publikatorów. W ramach selekcji materiałów, które będą stanowić istotne źródło wiedzy, na której będzie można oprzeć treść planowanego wydawnictwa, dochodzi do powstania zbędnych fragmentów wyżej wskazanych czasopism, które nie będą już wykorzystane (całe arkusze, wycinki z gazet, skserowane pojedyncze artykuły). Rzetelne przygotowanie książki wymaga zebrania szerokiego spektrum różnych materiałów źródłowych, które zazwyczaj są publikowane wyłącznie w formie papierowej (skarżący w zdecydowanej większości publikuje lub jest autorem pozycji historycznych, w związku z czym źródła z opisywanego przez autora okresu również w zdecydowanej mierze są w formie papierowej; uzyskanie ich w formie elektronicznej lub w formie skanu jest zazwyczaj co najmniej utrudnione, a w dużej części niemożliwe).
Wskazana przez skarżącego uchwała wprowadza znaczącą podwyżkę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dla gospodarstw domowych deklarujących prowadzenie segregacji odpadów za każdą zameldowaną osobę kwota wzrosła z 11 zł do 20 zł. Dla mieszkańców [...], którzy nie deklarowali segregacji śmieci, opłata wzrośnie z 16 zł do 30 zł. Uchwała została przegłosowana [...] czerwca 2019 r,, zaś weszła w życie od [...] sierpnia 2019 r. Tym samym przedmiotowa narusza, zdaniem skarżącego, jego interes prawny.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r., w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący uzupełnił zarzuty tej skargi podnosząc, że z uwagi na trwający stan epidemii skarżący nie mógł w pełni zrealizować swoich ustawowych praw. Skarżący podkreślił, że trwający od [...] marca 2020 r. stan epidemii uniemożliwił mu m.in. bezpośredni kontakt z adwokatem, a także ograniczył mu możliwość zapoznania się z dokumentacją będącą podstawą wydanego przez Regionalną Izbę Obrachunkową stanowiska dotyczącego niezgodności z przepisami prawa uchwały "śmieciowej", gdzie jako naruszenie przepisów prawa uznane zostało wprowadzanie nowej stawki opłat w trakcie roku. Skutkiem powyższego jest z kolei brak możliwości skutecznego uzupełnienia złożonej bezpośrednio przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co ma bezpośredni wpływ na wydane przez ten Sąd postanowienie.
Powyższe ograniczenia według skarżącego stanowią naruszenie art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i jako takie pozbawiają stronę możności obrony swych praw.
Z uwagi na powyższe skarżący ponownie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi na posiedzeniu, jak również ponowił wniosek o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez jego pełnomocnika z urzędu wobec faktu, iż wskazane wyżej koszty nie zostały uiszczone tak w całości jak i w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny także rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.
Istotą zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wniesionej skargi kasacyjnej była ocena, czy skarżący ma interes prawny i czy interes ten został naruszony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia i wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik, a więc czy ma zastosowanie norma art. 101 u.s.g. tj. czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu. W tym kontekście w całości podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu, spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.
Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący jako mieszkaniec [...] wykazał, że ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi. Jednakże, ww. przepis wymaga, oprócz wykazania interesu prawnego, wykazania naruszenia tegoż interesu przez przepisy zaskarżonej uchwały, które naruszają obowiązujące prawo, tj. konkretne przepisy prawa. Tym samym skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny został naruszony przez przepisy zaskarżonej uchwały, które byłyby sprzeczne z prawem.
Podnieść należy, że jednym z zadań gminy jest stworzenie systemu postępowania z odpadami komunalnymi. W związku z tym gminy są zobowiązane do utrzymywania czystości i porządku w gminach, to w ich kompetencjach leży także wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) – dalej: "u.c.p.g." utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.
Natomiast na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem wprost, że w niniejszej sprawie organ posiadał nie tylko uprawnienie do wydania zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim miał obowiązek jej wydania, co uzasadnia przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.
Zgodnie z art. 6r. ust. 1 u.c.p.g. przedmiotowa opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy i może być przeznaczona na cele wynikające z art. 6r. ust. 2, ust. 2a, ust. 2b i ust. 2c u.c.p.g., tj. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący dążąc do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego, powinien wykazać to naruszenie przez konkretne przepisy badanej uchwały. Musi wskazać, które przepisy uchwały naruszają konkretny i realny interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności, (co oczywiście w konkretnym przypadku może odnosić się do wszystkich przepisów uchwały). Wymogu tego nie spełnia ogólnikowe wskazanie przez skarżącego, że przedmiotowa uchwała: "wprowadza znaczącą podwyżkę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Dla gospodarstw domowych deklarujących prowadzenie segregacji odpadów za każdą zameldowaną osobę kwota wzrosła z 11 zł do 20 zł. Dla mieszkańców [...], którzy nie deklarowali segregacji śmieci, opłata wzrośnie z 16 zł do 30 zł." Nie wynika z tego nie tylko, który konkretnie paragraf zaskarżonej uchwały skarżący ma na myśli, ale również, do której z wymienionych grup mieszkańców się zalicza, czy do osób segregujących odpady czy też nie. Nadto wskazać należy, że zasady ogólne Konstytucji RP, ani pozostałe przepisy ustawy zasadniczej nie mogą być źródłem interesu prawnego, ani legitymacji skargowej, a to ze względu na ogólność swej regulacji, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Chybiony jest również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka polegający na uniemożliwieniu mu bezpośredniego kontaktu z adwokatem i ograniczeniu mu możliwości zapoznania się z dokumentacją będącą podstawą wydanego przez Regionalną Izbę Obrachunkową stanowiska dotyczącego niezgodności z prawem uchwały "śmieciowej", co miało skutkować według skarżącego brakiem możliwości uzupełnienia złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Należy podzielić w tej sytuacji stanowisko organu, że w stanie pandemii spowodowanej wirusem Covid-19, pełnomocnicy i ich mocodawcy mieli możliwość pracy i kontaktu zdalnego, poprzez telefon lub komputer. Nadto skarżący posiadał komplet dokumentów sprawy, które mógł przekazać swojemu pełnomocnikowi np. za pomocą przesłania pocztą.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie, który powinien – stosownie do art. 204 pkt 1 w zw. z art. 248 P.p.s.a. – zwrócić organowi poniesione niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, korzysta z przyznanego przez Sąd pierwszej instancji prawa pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy ani o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast koszty nieopłaconej pomocy prawnej poniesione przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa, przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–art. 261 P.p.s.a.