Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1607/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 23 maja 2019 r., nr 952/2019, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowy Inspektorem") z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr IIOT/152/2019 o ustaleniu dla J.T. opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł za samowolną budowę pawilonu handlowego obsługującego stację paliw na działce [...] przy ul. [...] w [...].
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył J.T. zarzucając naruszenie:
- – art. 48 ust. 3 w zw. z art. 52 i art. 59f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") przez przyjęcie, że to on powinien być adresatem decyzji legalizacyjnej w sytuacji, gdy nie wykonywał żadnych prac związanych ze stacją paliw, natomiast stację nabył od komornika sądowego po przysądzeniu własności;
- – art. 999 § 1 i 2 w zw. z art. 1000 § 1-4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (na datę zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej "K.p.c.") oraz art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niedostrzeżenie, że nabycie nieruchomości w rodze licytacji i przysądzenia własności jest jedną z form nabycia pierwotnego, a w konsekwencji, że nabywca nie wstępuje w sytuacje prawną swoich poprzedników i nie dochodzi do następstwa prawnego;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sporna budowla została wykonana przed nabyciem nieruchomości przez J.T. oraz bezpodstawne przyjęcie, że ma on obowiązek wykonywania przy niej działań skoro dysponuje prawomocną i ostateczną decyzją z dnia 9 kwietnia 1974 r., GT-8381/35/74 oraz zaświadczeniem z dnia 27 października 1975 r.
Wskazując na powyższe J.T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Skarżący zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Okoliczności niniejszej sprawy nie są zasadniczo sporne. Postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r., IIOT/2019/2016 Powiatowy Inspektor wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budowie pawilonu handlowego obsługującego stację paliw na działce [...] przy ul. [...] w [...]. Organ nakazał zarazem wykonanie niezbędnych zabezpieczeń, wygrodzenie terenu przed dostępem osób oraz nałożył na J.T. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca: zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy o zgodności budowy pawilonu handlowego na działce z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także czterech egzemplarzy projektu budowlanego pawilonu handlowego zawierającego uzgodnienia i opinie, pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi oraz opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i warunkami technicznymi i opinię, że zabudowa nie narusza interesu osób trzecich, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po wydaniu powyższego postanowienia podejmowane były przez organ kolejne czynności, które wiązały się z uzupełnieniami przedkładanej przez skarżącego dokumentacji projektowej. Ostatecznie przy piśmie z dnia 12 marca 2019 r. (k. 173 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) pełnomocnik J.T. przedłożył wymagane 4 egzemplarze projektu budowlanego.
Wobec powyższego postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r., IIOT/152/2019 Powiatowy Inspektor na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 P.b. ustalił dla J.T. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Kwotę wyliczono w oparciu o art. 59f ust. 1 P.b. poprzez iloczyn stawki opłaty ([...] zł), współczynnika kategorii obiektu (współczynnik 15 – kategoria obiektu XVII) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1), co podlegało pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Rozstrzygnięcie Inspektora Powiatowego utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor, a postanowienia te zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku oddalającym skargę. Sąd pierwszej instancji odpierając zarzuty skargi wskazał, że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 48 P.b. mogą być kierowane również do następców prawnych inwestorów, którzy uzyskując prawo własności nieruchomości, nabyli wszelkie prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością (art. 52 P.b.). Odnosząc się do kwestii nabycia nieruchomości, na której znajduje się legalizowany budynek, w drodze licytacji komorniczej Sąd wyjaśnił, że przepisy K.p.c. w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 48 ust. 3 w zw. z art. 52 i art. 59f ust. 1 i 2 P.b. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że J.T. postępuje niekonsekwentnie. Jako właściciel działki [...] przy ul. [...] w [...] otrzymał postanowienie z dnia 9 maja 2016 r., nr IIOT/219/2016 nakładające na niego – w procedurze legalizacyjnej – obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego i wymaganej dokumentacji dla legalizacji samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego. Postanowienia tego nie kwestionował. Co więcej, 12 marca 2019 r. ostatecznie wykonał je przedkładając niezbędną do legalizacji obiektu dokumentację.
Obecnie skarżący przyjmuje inną postawę, kwestionując zasadność prowadzenia wobec niego procedury legalizacyjnej. Jego argumenty z tym związane nie są jednak trafne.
Normalną i wynikającą wprost z przepisów prawa (art. 49 ust. 1 in fine i ust. 2 P.b.) konsekwencją przedłożenia projektu budowlanego w procedurze legalizacyjnej było ustalenie przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej wobec skarżącego. Wbrew twierdzeniom J.T. nie ma znaczenia fakt, że nie był on wykonawcą samowoli. Zgodnie z art. 52 P.b. (w brzmieniu aktualnym na datę zaskarżonego postanowienia): "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". J.T. przysługuje prawo użytkowania wieczystego działki [...] przy ul. [...] w [...], które nabył w licytacji komorniczej i które zostało mu przysądzone postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy, II Wydział Cywilny. W takiej sytuacji w pełni uzasadnione – i wprost umocowane w treści art. 52 P.b. – jest kierowanie do niego rozstrzygnięć w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 P.b.
Wszakże skarżący jest właścicielem obiektów budowlanych posadowionych na działce [...]. Można dodać, że wprawdzie inwestor także jest wymieniony w art. 52 P.b., to jednak w okolicznościach sprawy nie byłoby zasadnym prowadzenie postępowania legalizacyjnego wobec poprzedniego właściciela obiektu, choćby był on wykonawcą samowoli. Poprzedni właściciel, którego majątek zlicytowano, stracił bowiem całkowicie uprawnienia do nieruchomości.
Zarzut naruszenia art. 999 § 1 i 2 w zw. z art. 1000 § 1-4 K.p.c. i art. 30 § 4 K.p.a. jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przedstawionych w skardze kasacyjnej reguł związanych z nabywaniem nieruchomości w drodze licytacji komorniczej. Musi jednak zaznaczyć, że fakt, iż w przypadku tego rodzaju nabycia dochodzi o nabycia pierwotnego nie powoduje, że odpada obowiązek właściciela doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prawo budowlane i wynikające z niego obowiązki dotyczące obiektów budowlanych nie są roszczeniami ciążącymi na nieruchomości. Są to obowiązki wynikające z ustawy, które aktualne są względem inwestora, a później także każdoczesnego właściciela, względnie zarządcy. J.T. nabył prawo użytkowania wieczystego działki [...], na której znajdował się samowolnie wybudowany budynek, co zostało ustalone przez organy nadzoru budowlanego.
W takiej sytuacji w oparciu o przepisy ustawy (art. 48 i 49, z uwzględnieniem art. 52 P.b.) należało przeprowadzić stosowną procedurę legalizacyjną, w toku której ustala się między innymi opłatę legalizacyjną – co też uczyniono w zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu.
Z tych samych powodów, jak opisane powyżej, nie można było uznać trafności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sporna budowla została wykonana przed nabyciem nieruchomości przez J.T.).
Do naruszenia powyższych przepisów zdaniem skarżącego miało dojść także w ten sposób, że nałożono na niego obowiązek określonych działań, choć dysponuje on prawomocną i ostateczną decyzją z dnia 9 kwietnia 1974 r., GT-8381/35/74 oraz zaświadczeniem z dnia 27 października 1975 r., które umożliwiały mu budowę i eksploatację (użytkowanie) całej stacji paliw wraz z całą infrastrukturą, a nie poszczególnych jej części, czy też elementów.
Tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić. Skarżący powyższych decyzji i zaświadczenia nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego w pierwszej instancji. Okoliczność istnienia dawnych decyzji i zaświadczenia z lat 1974 i 1975 podniósł dopiero w skardze kasacyjnej, lecz nawet tych dokumentów nie przedstawił, choćby w kopiach. Dokumenty te nie znajdują się także w aktach. W takich okolicznościach – zważając, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązkiem skarżącego jest przedstawić i wykazać podstawy skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony zarzut za nieusprawiedliwiony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.