Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 840/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu rozpoznając skargę A. N. (skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od w/w organu na rzecz skarżącej koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postępowanie w sprawie administracyjnej w I instancji prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB), jego przedmiotem uczyniono przebudowę i budowę budynku bezpośrednio przylegającego do ciągu budynków i komórek gospodarczych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], przyjmując, że budowa obiektu realizowana była w miesiącach maj-czerwiec 2016 r. PINB przeprowadził oględziny, w ich trakcie ustalono, że na w/w działce zlokalizowany jest obiekt budowlany konstrukcji murowanej o dachu jednospadowym, drewnianym i krytym papą. Zgodnie z opracowaniem biegłego powierzchnia użytkowa przedmiotowego obiektu oznaczonego jako komórka nr 2, wynosi 9,5 m². A. N. oświadczyła, że należący do niej na mocy postanowienia sądu rejonowego z [...] października 2016 r., obiekt uprzednio uległ zawaleniu, na wiosnę 2016 r. przeprowadziła jego kapitalny remont poprzez wykonanie nowej konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem, odtworzyła ściany nośne zewnętrzne po ich obrysie, wstawiła stolarkę okienną oraz drzwiową.
Dodatkowo wykonała zadaszenie z tyłu budynku, służące jako zaplecze gospodarcze (schowek na drzewo). Inwestorem odbudowy zawalonego budynku miał być jej ojciec, który nie posiadał pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia na remont komórki. Przesłuchany jako świadek S. B. oświadczył, że wybudowano zupełnie nowy obiekt na miejscu istniejącego, wykonując nowy fundament ściany, dach na starym obiekcie został rozebrany (nie był zawalony), budynek został wykonany o innych wymiarach, większych od istniejącego wcześniej obiektu. Świadek Z. H. wyjaśniła, że obiekt z jednej strony był zawalony, natomiast pozostała część groziła zawaleniem. Organ powiatowy ustalił wymiary wewnątrz budynku, wynoszące: 4,0 m x 3,3 m, oraz wymiary zadaszenia, wynoszące: 3,8 m x 2,4 m.
PINB postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nakazał A. N. przedłożyć dokumenty wymagane do legalizacji obiektu budowlanego, zaś DWINB po rozpoznaniu zażalenia tej strony postanowieniem z [...] października 2017 r. uchylił postanowienie organu powiatowego w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji za błędne ocenił ustalenie, że w sprawie doszło do rozbudowy, uznając zarazem iż komórka jest budynkiem.
W związku z powyższym zobowiązał organ I instancji do rozważania zakresu przeprowadzonych robót budowlanych. Stwierdził przy tym, że przedstawiony materiał dowodowy nie wskazuje bezsprzecznie na zakres robót budowlanych i wymaga w tym zakresie uzupełnienia, dopiero odpowiednio ustalony zakres robót budowlanych będzie determinował tryb postępowania, za konieczne uznano ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W toku postępowania PINB uzyskał stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta [...], wedle którego z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Kamiennej Górze Nr XXI/115/12 z 30 maja 2012 r., MPZP) wynika, że działka nr [...], na której zlokalizowano przedmiot sprawy, objęta jest w MPZP konturem M.U.6, który stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz teren zabudowy usługowej. W przeznaczeniu uzupełniającym plan dopuszcza na tym terenie parkingi, zieleń urządzoną i infrastrukturę techniczną. Zgodnie z ustaleniami § 5 planu, tabela nr 2, (kolumna C – Ustalenia szczegółowe i indywidualne dla terenów M.U): 1) do trwałej adaptacji przeznacza się zabudowę istniejącą oznaczoną na rysunku planu, 2) budynki nie oznaczone na rysunku planu nie mogą być zachowane o ile ich trwała adaptacja nie jest sprzeczna z ustaleniami regulacyjnymi planu lub do czasu realizacji ustaleń planu, 3) zabudowa, której zachowanie plan umożliwia może podlegać rozbudowie, nadbudowie lub odbudowie pod warunkiem: a) nie przekroczenia wskaźników wykorzystania terenów określonych w ustaleniach indywidualnych, b) respektowania wymagań przestrzennych określonych w ustaleniach indywidualnych; (...), 10) W obrębie oznaczonej na terenach M.U. przestrzeni publicznej wprowadza się: a) zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej.
Powołując się na przedstawioną regulację planu oraz wskazując, że rozbudowana część budynku gospodarczego leży na terenie przestrzeni publicznej – oznaczonej na rysunku planu szrafunkiem, Zastępca Burmistrza uznał, że lokalizacja zabudowy kubaturowej na terenie przestrzeni publicznej jest niezgodna z MPZP. Organ pierwszej instancji uzupełnił akta administracyjne o dokumentację fotograficzną sporządzoną w trakcie oględzin, a także pozyskał zdjęcia spornego obiektu z czerwca 2013 r., posiłkując się w tym przypadku serwisem internetowym "Google Maps".
W dniu 16 maja 2018 r. PINB wydał decyzję nr PINB [...], którą nakazał A. N. rozbiórkę obiektu budowlanego odbudowanego i rozbudowanego w ramach samowoli budowlanej na działce nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji uznał za bezsprzeczne, że ściany obiektu zostały wykonane w znacznej części jako nowe w miejscu niegdyś istniejących, a za pozostające bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie potraktował fakt złego stanu technicznego rozebranego obiektu. Przywołując ustawowe określenie remontu organ powiatowy nie zgodził się z tym, że inwestor dokonał takiego remontu, skoro doszło do podwyższenia konstrukcji dachu, a tym samym zwiększona została kubatura budynku, organ uznał, że doszło w sprawie do rozbudowy obiektu budowlanego. Wykonane roboty należy traktować jako odbudowę obiektu, a w istocie do powstania nowego obiektu. Odstąpienie od legalizacji obiektu uzasadniano ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, że sporna rozbudowa znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy na terenie przestrzeni publicznej, co za tym idzie legalizacja takiej rozbudowy i odbudowy nie jest możliwa.
W wyroku wskazano następnie, że odwołanie od powyższej decyzji PINB wniosła A. N., która zarzuciła błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że dokonała rozbudowy (lub nadbudowy) obiektu budowlanego w postaci komórki, podczas gdy wiosną 2016 r. wykonała tylko remont dachu budynku uszkodzonego przez wichurę. Ponadto zarzuciła obrazę licznych przepisów postępowania, mającą wpływ na treść decyzji.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2018 r. DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., uPb). Organ odwoławczy stwierdził, że doszło do wykonania na istniejącym częściowo obiekcie budowlanym (komórce gospodarczej) robót budowlanych polegających na jego budowie, tzn. rozbudowie, nadbudowie i częściowej odbudowie. Na skutek rozbudowy, odbudowy i nadbudowy pozostałości po istniejącym obiekcie budowlanym dokonano budowy nowego obiektu budowlanego, budynku gospodarczego, przy czym ten obiekt nie jest budynkiem wolnostojącym, gdyż posiada jedną wspólną ścianę z sąsiadującym garażem, które razem z innymi obiektami tworzą zespół budynków gospodarczo-garażowych.
Na wzniesienie tego budynku wymagane było pozwolenie na budowę. Podzielono stanowisko organu powiatowego o braku podstaw do przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej w aspekcie obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie DWINB, w pierwszoinstancyjnym postępowaniu nie dokonano błędnych ustaleń co do zakresu wykonanych robót budowlanych, nie przeprowadzono żadnego remontu, wybudowany obiekt jest zupełnie innym obiektem budowlanym niż dotychczasowy, posiada inną powierzchnię, inną konstrukcję dachu.
A. N. w skardze do WSA we Wrocławiu wniosła o uchylenie decyzji DWINB i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 K.p.a. Skarżąca podniosła także zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie, że dokonała rozbudowy (lub nadbudowy) obiektu budowlanego w postaci komórki, podczas gdy wiosną 2016 r. wykonała tylko remont dachu budynku uszkodzonego przez wichurę. Skarga zawiera szczegółowe uzasadnienie powyższych zarzutów. Zanegowano prawidłowość postępowania wyjaśniającego, brak przeprowadzenia wszystkich dowodów, które umożliwiłyby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, brak przesłuchania wskazanych przez nią świadków, zaniechanie badań odkrywkowych cegieł, z których zbudowane są ściany budynku.
Skarżąca podtrzymała twierdzenia na temat stanu obiektu przed remontem, w tym jego powierzchni. Wskazała, że nie zmieniła powierzchni użytkowej obiektu. Odnowione ściany stoją dokładnie w tym samym miejscu.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Wr 840/18 uchylono decyzję organu II instancji.
WSA we Wrocławiu uwzględniając skargę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, z przyczyn, które był zobowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu. W ocenie sądu a quo zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wojewódzki obszernie zrekapitulował stan faktyczny sprawy, a następie wyeksponował obowiązki organu odwoławczego, jakie wiążą się z realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym aspekcie uwypuklone konsekwencje przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także zasad ogólnych postępowania z art. 7, 8 i 11 K.p.a. Przytoczono treść art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższego wywodu wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dowieść dlaczego w danej sytuacji faktycznej nie znalazły zastosowania określone przepisy prawa, w szczególności gdy strona postępowania wskazuje na konkretne regulacje prawne, które w jej ocenie stanowią podstawę do wyłączenia nałożenia na nią obowiązku administracyjnego, a zwłaszcza gdy przytacza fakty i dowody, które jej zdaniem mają wykazać istnienie tego rodzaju przesłanek.
W kontekście obowiązków wynikających z przywołanych przez sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. skład orzekający tego sądu doszedł do wniosku, że organ odwoławczy z tych obowiązków w całości się nie wywiązał, nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przywołano wywody skarżącej, która utrzymywała, że wykonała jedynie nową konstrukcję dachu w miejsce zawalonej, odbudowała - po ich obrysie - część zawalonych ścian i wymieniła stolarkę okienną i drzwiową. Skarżąca twierdziła, że skoro nie zmieniła powierzchni użytkowej obiektu i odnowione ściany stoją dokładnie w tym samym miejscu, obowiązkiem organu było przesłuchanie na tą okoliczność biegłego sądowego, jak również wskazanych przez nią świadków. Organ nie podjął się badań odkrywkowych cegieł, z których zbudowane są ściany na okoliczność ustalenia czasu ich ułożenia i tym samym ustalenia chwili budowy ścian budynku.
WSA we Wrocławiu tylko w jedynym aspekcie podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, tj. w części dotyczącej uznania danych robót budowlanych za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 uPb. Wskazano, że remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa ta polegałaby na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego elementów i zastąpieniu ich nowymi. W wyniku remontu nie może zatem powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny, a rozebranie obiektu wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane, podczas gdy konieczną cechą remontu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane jest by roboty budowlane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym.
Sąd wojewódzki przywołał te środki dowodowe, które doprowadziły organ do przekonania, że skarżąca nie dokonała robót budowlanych polegających tylko na odtworzeniu stanu pierwotnego, a przyjęto, że wybudowany obiekt jest zupełnie innym obiektem budowlanym o innej powierzchni, innej konstrukcji dachu. W ocenie sądu a quo, takie rozstrzygnięcie jest przedwczesne wobec braku poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących kluczowych w takim przypadku parametrów spornego obiektu budowlanego, w tym charakterystycznych dla jego kształtu - długości, szerokości i wysokości. Dotyczy to zarówno stanu obiektu przed, jak i po wykonaniu spornych robót budowlanych. Tylko bowiem gdy nastąpi zmiana parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.
W ocenie WSA we Wrocławiu kwestia ustalenia stanu pierwotnego obiektu, zwłaszcza w aspekcie późniejszego odniesienia się do treści planu miejscowego, który przecież dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy na tym terenie, posiada kluczowe znaczenie dla sprawy. Jeżeli zatem organ nadzoru oparł się przy ustaleniu parametrów budynku na ustaleniach pochodzących z opinii biegłego (dane wejściowe), powinien przede wszystkim ustalić dokładną datę dokonania przez biegłego oględzin, które stanowiły podstawę do sporządzenia opinii. Zdaniem sądu a quo kluczowym jest bowiem ustalenie, czy oględziny przez biegłego zostały dokonane przed czy też po zrealizowaniu spornych robót, dopiero wówczas stanie się możliwym zweryfikowanie informacji zawartych w odwołaniu na temat tego, że do takiej czynności miało dojść dopiero po zrealizowaniu spornych robót budowlanych. Obowiązkiem organu powinno być pozyskanie uwierzytelnionej przez biegłego kopii opinii sądowej, nie zaś zawężenie materiału dowodowego do dołączonej do zgłoszenia kopii jednej ze stron pochodzącej z tej opinii.
Pominięcie przez organ wniosku dowodowego strony, w sytuacji gdy dotychczasowe ustalenia nie zostały oparte na jednoznacznym dowodzie bezpośrednim z dokumentu, naruszać ma wynikającą z art. 78 K.p.a. zasadę uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, w sytuacji gdy przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem.
Sąd wojewódzki naprowadzał, że organ dokonał ustaleń na temat zmiany lokalizacji ścian na podstawie zeznań świadka, który pozostaje ze skarżącą w konflikcie, nadto w sprawie występują inne wątpliwości co do ustaleń faktycznych. Na te wątpliwości uwagę zwracać miał uprzednio DWINB, uchylając postanowienie organu powiatowego i wywodzić wówczas, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie tylko o dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas oględzin, ale także poprzez np. przesłuchanie świadków, czy też stron postępowania. Sąd wojewódzki skonstatował, że w ponownym postępowaniu organ I instancji ograniczył się jedynie do dołączenia do akt rzeczonej dokumentacji fotograficznej oraz sporządzenia wydruku z mapy Google, co miało obrazować stan budynku z roku 2013 i potwierdzać, że dach budynku został podwyższony oraz doszło do rozbudowy obiektu.
W tym stanie rzeczy, w ocenie sądu pierwszej instancji materiał dowodowy wciąż nie daje podstaw do jednoznacznych ustaleń na temat powstania nowej substancji budowlanej do czego miało dojść poprzez rozbudowę, odbudowę i nadbudowę po istniejącym obiekcie budowlanym. W szczególności braki te dotyczą wysokości budynku komórki, co prowadziło ten sąd do wniosku o przedwczesności twierdzenia o nadbudowie obiektu.
W wyroku sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że istniejące w sprawie wątpliwości dotyczą ustaleń faktycznych, które legły u podstaw twierdzeń organu na temat rozbudowy, odbudowy i nadbudowy pozostałości po istniejącym obiekcie budowlanym. Aby stwierdzić, że wybudowany obiekt jest zupełnie innym obiektem budowlanym o innej powierzchni, innej konstrukcji dachu, takie twierdzenia należy odnieść do poczynionych w sposób bezsporny ustaleń faktycznych i powołać się na konkretne dowody, które je potwierdzają, a w sprawie tego niewątpliwie miało zabraknąć. Organ nie tylko oparł swoje ustalenia na szczątkowym oraz wybiórczo ocenionym materialne dowodowym, ale także w sposób dalece niewystarczający przedstawił powody dla których odmówił przeprowadzenia dowodów zaproponowanych przez skarżącą. Skoro w sprawie brak jest informacji pozwalających ustalić pierwotne wymiary obiektu, tym samym występują w sprawie istotne wątpliwości na temat kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych, nie tylko ocenianych przez pryzmat przepisów uPb, ale także planu miejscowego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że nałożony na skarżącą obowiązek sprowadzający się do rozbiórki całego obiektu budowlanego, wobec braku wystarczających dowodów na temat zakresu wykonanych robót budowlanych, wskazywać może na przedwczesność zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1uPb poprzez nakazanie takiej rozbiórki. Może się bowiem okazać, że organ zastosował ten przepis do części obiektu, która wcześniej istniała i nie była dotknięta samowolą w postaci odbudowy, nadbudowy i rozbudowy.
W konkluzji wyroku stwierdzając, że organ II instancji nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy, istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie w aspekcie twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu, w konsekwencji tego naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DWINB zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie, powołując się na art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) nie wnoszono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skarżący kasacyjnie organ zarzuca:
- I. naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 i 140 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z wadliwej i wybiórczej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w konsekwencji przyjęcie iż organ II instancji nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, podczas gdy organy zgromadziły wyczerpująco i logicznie się uzupełniający materiał dowodowy wskazujący na zakres zrealizowanych samowolnie robót budowlanych;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 K.p.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie dowodu ze zdjęć satelitarnych obiektu z czerwca 2013 r., które jednoznacznie wskazują na zwiększenie wymiarów obiektu;
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w stosunku do zrealizowanego w całości w warunkach samowoli budowlanej i pozostającego w kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, istnieje możliwość orzeczenia nakazu częściowej rozbiórki, podczas gdy wskazana norma wyklucza taką możliwość.
W uzasadnieniu rozwinięto argumentację zarzutów kasacyjnych. Zdaniem DWINB nie powinien budzić wątpliwości sądu zakres wykonanych samowolnie robót budowlanych, przy czym uwzględniono stanowisko organów, gdy idzie o odbudowę obiektu. Nie sposób organom zarzucić braków dowodowych, sąd pierwszej instancji nietrafnie pominął dowód ze zdjęć satelitarnych obrazujących stan obiektu w 2013 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikać ma, że w ramach odbudowy doszło do rozbudowy i nadbudowy budynku. Skoro niesporne ma być, że doszło do odbudowy budynku, to i nie powinny budzić wątpliwości podjęte rozstrzygnięcia.
Sąd wojewódzki błędnie skoncentrować się miał na dowodzie z opinii biegłego uzyskanej w toku postępowania cywilnego, która miała mieć w sprawie znaczenie marginalne, dowód ten nie miał kluczowego znaczenia. Uwagi sądu a quo odnośnie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego nie mogą mieć znaczenia, skoro gdyby tylko obiekt odbudowano, bez rozbudowy i nadbudowy, to przy sprzeczności z ustaleniami planistycznymi brak byłoby możliwości jego legalizacji.
Zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 1 uPb wspierano argumentacją o błędnym stanowisku sądu wojewódzkiego iż kluczowe znaczenie ma mieć ustalenie stanu pierwotnego obiektu, zwłaszcza w aspekcie odniesienia się do treści planu miejscowego. Dopuszczalność zachowania zabudowy istniejącej nie może oznaczać, że możliwe jest zalegalizowanie zabudowy nowej na tym terenie. Nie ma wobec tego znaczenia, jakie wymiary ma ta nowa zabudowa, skoro "stara" nie istnieje wskutek zawalenia się i rozbiórki. Chybiony jest zarzut sądu pierwszej instancji odnośnie zakresu rozbiórki, gdy z materiału dowodowego wynikać ma, że nie wszystkie ściany były odbudowane i rozbudowane. Organ wojewódzki eksponuje, że po zawaleniu się części obiektu, przestał on spełniać kryterium budynku w rozumieniu art. 3 uPb. Prawidłowa wykładnia art. 48 ust. 1 uPb – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – polega na tym, że możliwa jest jedynie rozbiórka części obiektu budowlanego, jeśli wyłącznie ta część stanowi samowolę budowlaną, natomiast gdy obiekt w całości jest samowolą budowlaną, sankcja w postaci rozbiórki nie podlega miarkowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną – sporządzoną przez fachowego pełnomocnika skarżącej – wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od DWINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi tej stwierdza się, że wadliwa jest podstawa kasacyjna zarzucania sądowi błąd w ustaleniach faktycznych, podkreślając iż trafnie sąd wojewódzki ocenił skutki braku wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Podkreślono brak uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej składanych w postępowaniu administracyjnym. WSA we Wrocławiu nie pominął także ustaleń odnośnie wyników pomiarów obiektu uzyskanych w trakcie oględzin oraz ze zdjęć w mapach Google, ale uznał je za niewystarczające, podkreślono brak dostatecznej precyzji tych zdjęć. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 uPb, to przywołany w skardze kasacyjnej został wadliwie przypisany sądowi pierwszej instancji, który motywując to brakami ustaleń faktycznych, ograniczyć się miał do stwierdzenia, że przedwczesne jest wywodzenie o tym, że nastąpiła całkowita przebudowa budynku gospodarczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
A. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, to przepisy powyższe mają charakter ogólny wskazując na oznaczone przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, gdy sąd dopatrzy się naruszenia w określonym stopniu przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przywołane przepisy mają charakter wynikowy, to znaczy, że skuteczność zarzutu ich naruszenia jest uzależniona od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, których miałyby dopuścić się orzekające w sprawie organy, a których to wadliwie miał nie dopatrzyć się sąd pierwszej instancji.
B. Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi przez WSA we Wrocławiu było dojście przez ten sąd do wniosku, że w toku postępowania nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, nie uwzględniono wniosków dowodowych strony skarżącej, co prowadziło do stwierdzenia o przedwczesności ustaleń organu, że w sprawie doszło do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku będącego komórką, a w konsekwencji uzasadniony był nakaz rozbiórki w aspekcie braku możliwości legalizacji takiej samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji zwracał przy tym uwagę na pewną niekonsekwencją organu II instancji, który orzekając w postanowieniu z 10 października 2017 r. i uchylając stosowne postanowienie organu powiatowego, uznał za niewystarczający wówczas zebrany materiał dowodowy i zalecił jego uzupełnienie nie tylko o dokumentację fotograficzną, ale także źródła osobowe (przesłuchanie świadków). Tymczasem organ powiatowy takiego uzupełnienia materiału dowodowego w pełni nie przeprowadził, nie uwzględniono także wniosku skarżącej o przesłuchanie biegłego sądowego, który na potrzeby postępowania cywilnego sporządzał opinię dotyczącą przedmiotowego obiektu.
DWINB w skardze kasacyjnej podważa to stanowisko, dodatkowo uwypuklając, że dowód z zeznań biegłego sądowego miałby znaczenie wyłącznie "pomocnicze". Sąd Naczelny w tym składzie podziela w powyższym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Niewątpliwie na organach administracji publicznej spoczywają oznaczone obowiązki, gdy prowadząc postępowanie administracyjne, mające być zakończone decyzją administracyjną, winny one uprzednio wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Trafne są uwagi sądu a quo, gdy idzie o reguły rozpoznania wniosku strony odnośnie przeprowadzenia dowodu, wywód DWINB dowodzący o "pomocniczości", a w domyśle nieprzydatności takiego dowodu, nie jest przekonujący. Sąd wojewódzki wszak nie wykluczył, że w wyniku podjętych robót doszło do zmiany lokalizacji ścian budynku i tym samym zmiany jego powierzchni, zarazem w tonie li tylko przypuszczającym ograniczając się do stwierdzenia, że przesunięcie ściany mogło dotyczyć tej znajdującej się od strony ul. [...] lub ściany sąsiadującej z nowopowstałym zadaszeniem. Nie jest wszak jednak zadaniem sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy.
Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lir. c Ppsa wynika bowiem kompetencja sądu do uchylenia m. in. decyzji, która do tego sądu została zaskarżona, w razie stwierdzenia innego – niż dające podstawę do wznowienia postępowania – naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w sprawie zachodziła.
Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważono, że WSA we Wrocławiu nie pominął także ustaleń odnośnie wyników pomiarów obiektu uzyskanych w trakcie oględzin oraz ze zdjęć w mapach Google, ale uznał je za niewystarczające, w aspekcie braku dostatecznej precyzji takich zdjęć.
Skoro szczegółowo wyłuszczone w zaskarżonym wyroku okoliczności wskazują na dalsze istnienie braków w materiale dowodowym, które rozstrzygałyby pojawiające się wątpliwości odnośnie zakresu wykonanych robót budowlanych, to słuszna była konstatacja sądu pierwszej instancji, że uprawnione było zawarte w tym wyroku stwierdzenie o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 i art. 140 K.p.a., a w konsekwencji uprawniało to sąd wojewódzki do zastosowania środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Tym samym podstawa kasacyjna, w której DWINB podnosi naruszenie tych przepisów, nie jest trafna.
C. Podkreślenia wymaga, że w realiach sprawy precyzyjne ustalenie stanu faktyczne ma szczególne znaczenie, skoro nie zachodziła tzw. klasyczna postać samowoli budowlanej. Niewątpliwie obiekt, będący komórką istniał przed wykonaniem spornych robót budowlanych. Nie jest także kwestionowane, że nastąpiło jego częściowe uszkodzenie. Z przepisów uPb wynika m. in., że na właścicielu spoczywa obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego m. in. w należytym stanie technicznych i estetycznym, nie dopuszczając do pogorszenia jego walorów użytkowych. Na organach nadzoru budowlanego spoczywa z kolei obowiązek korzystania z kompetencji przewidzianych w art. 66 uPb, odnośnie nakładania nakazu usunięcia oznaczonych nieprawidłowości w obiektach budowlanych, w tym m. in. związanych z ich nieodpowiednim stanie technicznym. Organ nadzoru budowlanego winien także brać pod uwagę funkcję przedmiotowego obiektu, służącego uzupełnieniu funkcji mieszkalnych, skoro budynek ten jest komórką gospodarczą.
Gdy zatem w realiach sprawy istotą jest ustalenie, czy zakres robót budowlanych dokonanych przez inwestora nie ograniczał się do odtworzenia stanu pierwotnego, tak istotne jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.
D. Nie mógł odnieść skutku zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 1 uPb, skoro sąd wojewódzki w istocie – wobec braków materiału dowodowego – wskazywał na przedwczesność zastosowania nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego. W aspekcie poczynionych ustaleń sąd pierwszej instancji wywodził, że przynajmniej w części obiekt objęty nakazem rozbiórki istniał. Przepis art. 48 ust. 1 uPb stanowi o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w całości lub w części, zatem istotnego znaczenia nabiera potrzeba precyzyjnego ustalenia sposobu wykonania kwestionowanych robót budowlanych, z punktu widzenia zakresu przedmiotowego orzeczonego nakazu. Zarzucając oznaczony sposób wykładni art. 48 ust. 1 uPb przez sąd wojewódzki i uznając go za błędny, DWINB zarazem dokonuje wykładni cyt. przepisu przyjmując zaistnienie oznaczonego stanu faktycznego, tj. uprzedniego rozebrania budynku, a następnie jego odbudowy, rozbudowy i przebudowy.
Skoro jednak istota rozpoznanej przez WSA we Wrocławiu sprawy sprowadzała się do uznania uchybień natury proceduralnej w sprawie administracyjnej za przyczynę uwzględnienia skargi, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ten sąd uznać należy za nieskuteczny.
Z tych względów nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 lit. a Ppsa.
E. Z powyższych względów działając na podstawie art. 184 Ppsa należało skargę kasacyjną oddalić, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.
F. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.