Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1413/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1410/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), ustalił na wniosek J. C. z dnia [...].11.2006r. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Remont, przebudowa i rozbudowa (modernizacja) oficyn bocznych i tylnej budynku przy [...] na dz. nr [...] obr. [...] Ś. w K., obejmujący przebudowę tylnej klatki schodowej wraz z wykonaniem windy osobowej oraz podszybia i nadszybia windy, wykonanie windy osobowej w podwórzu - przy tylnej ścianie budynku frontowego, wykonanie tarasu na poziomie IV piętra (w miejscu dachu) na oficynie bocznej, rozbudowę ciągów komunikacji (krużganków) między budynkiem frontowym a oficyną tylną -wzdłuż oficyny bocznej, zmianę sposobu użytkowania oficyn z funkcji mieszkalno -usługowej na funkcję usługową, tj. zaplecze sanitarno kuchenne dla restauracji, kawiarni oraz klubu".

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 4, art. 59, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 105 w zw. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że na terenie objętym planowaną inwestycją, co do której prowadzone było niniejsze postępowanie, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Stare Miasto" zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr Xll/131/11 z dnia 13 kwietnia 2011 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 17 maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. nr 255, póz. 2059). Plan ten obowiązuje od dnia 17 czerwca 2011 r. W związku z tym brak jest merytorycznych podstaw prawnych do procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja w tym przedmiocie może być bowiem wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje.

Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO w Krakowie jako organ orzekający w administracyjnym toku instancji związane jest stanem faktycznym i stanem prawnym z dnia orzekania. W konsekwencji – zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołania nie mogły zostać rozpoznane z uwagi na brak formalnych podstaw do wydania decyzji merytorycznej - a wejście w życie planu miejscowego stanowi wystarczającą przeszkodę prawną uniemożliwiającą dalsze prowadzenie postępowania w sprawie.

K.G. będący jednym z inwestorów wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję zarzucając, że naruszała ona ustawę Prawo budowlane w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 59 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja ta naruszała zdaniem skarżącego art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. ze względu na brak przesłanki bezprzedmiotowości całości postępowania. W uzasadnieniu podał, że pozytywna decyzja organu l instancji w istocie rzeczy umożliwiała przeprowadzenie tzw. procedury legalizacyjnej w części dotyczącej już zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu rozbudowy ciągów komunikacji (krużganków) wzdłuż oficyny bocznej. Inwestycja ta była zrealizowana do czerwca 2006 r. Organ II instancji nie uwzględnił tych faktów, że zasadnicza część decyzji odnosiła się do inwestycji już zrealizowanej i miała na celu jedynie tzw. legalizację budowy w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Skoro decyzja organu l instancji była merytorycznie prawidłowa i wydana w okresie kiedy nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego to z samej racji uchwalenia planu postępowanie legalizacyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że ustawodawca przewidział możliwość legalizacji zarówno na terenach co do których istnieją plany jak i na terenach nie objętych planem. Zatem wydanie tej decyzji przez organ l instancji było uzasadnione. Skarżący powołał się na wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007r. o sygn. P 37/06 dotyczący art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał też, że postępowanie legalizacyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Wykładnia art. 105 k.p.a. zastosowana przez organ II instancji stoi w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, 8,12 k.p.a. W ocenie skarżącego postępowanie odwoławcze winno być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.) wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż nie narusza przepisów prawa. Sąd ten uznał, że organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania prawidłowo umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Stanowisko skarżonego organu jest słuszne, ponieważ dla terenu objętego przedmiotową inwestycją został uchwalony w międzyczasie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" uchwałą Rady Miasta Krakowa nr Xll/131/11 z dnia 13 kwietnia 2011 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 17 maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. nr 255, póz. 2059), który wszedł w życie i obowiązuje od dnia 17 czerwca 2011 r. Organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie przepisu art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do przepisu art. 4 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych decyzji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania jest zasadniczym aktem prawa miejscowego, który w sposób zasadniczy określa kształtowanie przestrzeni na danym obszarze. Ustalenia miejscowego planu są wiążące dla właścicieli czy też użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w jego obrębie. Plan taki wiąże też gminy oraz organy państwa we właściwości których są one uprawnione do wypowiadania się w kwestii praw i obowiązków właścicieli nieruchomości. Plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu do jego ewentualnego zainwestowania.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji organu l instancji zobowiązany jest do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w ramach zakreślonych postępowaniem pierwszoinstancyjnym, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Skoro zatem, od dnia 17 czerwca 2011r. dla terenu objętego przedmiotowym wnioskiem z dnia 6 listopada 2006r., został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto", to organ zobowiązany był do uwzględnienia tego faktu, gdyż w przeciwnym razie decyzja zostałaby wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie mógł więc orzec merytorycznie i uwzględnić wniosku.

W związku z tym, skoro w chwili orzekania przez organ odwoławczy brak było podstaw prawych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to tym samym organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2011 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

Mając to na względzie Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż nie narusza przepisów prawa. Uznał również, że w kontekście wyżej przedstawionych i ustalonych przez Sąd okoliczności sprawy zbędnym jest szczegółowe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi ponieważ organ administracji publicznej, w przypadku wystąpienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, zobowiązany jest je umorzyć.

W skardze kasacyjnej K.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 124 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 4, 59 i 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji naruszenie art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał przede wszystkim, że Sąd Wojewódzki powinien zawiesić postępowanie sądowe z uwagi na śmieć dwojga uczestników. Niedopełnienie tego obowiązku i wydanie wyroku w takich okolicznościach skutkuje nieważnością postępowania. Wskazując na zarzuty naruszenia prawa materialnego podniósł, że celem regulacji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego było to, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wprowadzić ograniczenia dla przyszłych jeszcze nie realizowanych inwestycji. Uchwalenie planu nie może zaś wprowadzać (niejako z mocą wsteczną) ograniczeń dla inwestycji już zrealizowanych. Innymi słowy w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego bada się zgodność danej inwestycji z przepisami planistycznymi, ale obowiązującymi w momencie jej realizacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w zaistniałym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji bowiem bezprzedmiotowe było jedynie postępowanie przed organem drugiej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Należy tu także podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, to jest na czym ono polega, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu.

Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny zasadności tego środka zaskarżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Wymagania w zakresie właściwego określenia aktów prawnych i konkretnych jednostek redakcyjnych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zostały spełnione.

Najdalej idącą podstawą kasacyjną jest żądanie stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że Sąd ten wydał zaskarżony wyrok pomimo śmierci w toku postępowania dwojga uczestników i niezawiadomienia o rozprawie ich spadkobierców oraz pomimo niedoręczenia zawiadomienia o rozprawie innym trzem uczestnikom. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wyjaśnić, że co prawda WSA w Krakowie zawiesił postępowanie w sprawie II SA/Kr 1077/10 z uwagi na brak aktualnych adresów uczestników którzy są również uczestnikami w niniejszej sprawie, to z akt postępowania sądowego w niniejszej sprawie wynika, że Z., H., I. i E.S. zostali skutecznie zawiadomieni o terminie rozprawy.

Należy też tu wyjaśnić, że przepisy działu IV rozdział I p.p.s.a. nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w przypadku stwierdzenia takiej okoliczności na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Jednak NSA nie będąc w tym zakresie związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej zobowiązany jest do odniesienia się do zarzutu nieważności postępowania związanego z niezawiadomieniem o toczącym się postępowaniu spadkobierców zmarłych uczestników postępowania sądowego. Zarzut ten może być jedynie rozpoznany co do spadkobierców Z. G. bowiem wskazana w skardze kasacyjnej zmarła T.O. nie była uczestniczką kontrolowanego postępowania. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Wskazać należy, iż przepis art. 183 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż nieważność postępowania zachodzi wówczas gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej organu powołanego do reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Tym samym przez zdolność sądową należy rozumieć zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Zdolność sądowa jest zatem przymiotem danej jednostki, zezwalającym jej na bycie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Zdolność sądowa jak przyjmuje się w judykaturze stanowi przymiot danej jednostki pozwalający na przeprowadzenie z jej udziałem ważnego procesu a także oznacza rzeczywiste istnienie jednostki oznaczonej jako strona postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia przesłanki z art. 183 § 2 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem niewystępowanie w sprawie następców prawnych, którzy nie zostali przecież ustaleni nie czyni takiego postępowania z podanej przyczyny nieważnym.

Nie można bowiem przyjąć, iż brak zdolności sądowej należy odnieść do osoby, czy też nieokreślonego kręgu osób, które nie zostały konkretnie oznaczone. Zdolność sądowa określonego przedmiotu jest przecież badana już na etapie kierowania skargi do sądu administracyjnego a jej brak może stanowić przyczynę odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednakże zawsze należy przeprowadzać to badanie wobec precyzyjnie określonego podmiotu.

Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawiadomił następców prawnych o terminie rozprawy, jednakże okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być rozpatrywana w kontekście zarzutu nieważności postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz w odniesieniu do pkt 5 tej normy. Przepis art. 183 § 2 pkt. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje sankcję nieważności gdy przed sądem strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność z tego powodu zachodzi gdy wskutek wadliwości procesowych Sądu pierwszej instancji strona, która podnosi ten zarzut nie mogła uczestniczyć w postępowaniu, lub jego istotnej części w tym w szczególności nie otrzymywał zawiadomień o terminie rozprawy a w efekcie został pozbawiony możliwości przedstawienia swojego stanowiska.

Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że nie można wywodzić nieważności postępowania także z pkt. 5 art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze interes prawny innych osób jak czyni to w tej sprawie skarżący, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono popieranie przed sądem zarzutów. Zarzut nieważności postępowania zgłosił w tej sprawie skarżący, lecz on przecież brał udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem a zatem nie może skutecznie występować z zarzutem nieważności postępowania mając na uwadze ochronę interesu prawnego innych osób. Przepis powyższy służy wyłącznie ochronie własnego interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną. Dlatego też podnoszony zarzut nieważności postępowania odnoszący się generalnie do pominięcia i niezawiadomienia o terminie rozprawy następców prawnych zmarłych uczestników nie może także stanowić podstawy uznania zaistnienia przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro więc w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 4, 59 i 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji naruszenia art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że w tej podstawie kasacyjnej nie dookreślono jakie przepisy naruszył Sąd, bowiem art. 4 u.p.z.p. posiada pięć ustępów i punkty, art.

59. u.p.z.p. posiada trzy ustępy i punkty, art. 65 u.p.z.p. posiada trzy ustępy i punkty, art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego posiada odpowiednio dwa punkty i dwa podpunkty, oraz 2 punkty, także art. 105 k.p.a. posiada 2 ustępy. Jak już wyżej wskazano taka sytuacja uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności tak postawionych zarzutów bowiem skarżący kasacyjnie nie określił przepisów które naruszył Sąd pierwszej instancji a Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do uzupełniania podstaw kasacyjnych. Niemniej jednak stwierdzić należy, że stanowisko kasatora jakoby należało w sprawie stosować stan prawny z dnia realizacji inwestycji (bowiem w tym dniu nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym) jest błędne.

Wnoszący skargę kasacyjną wyraża też pogląd, że przepis art. 4 u.p.z.p. nie reguluje sytuacji, w której organ administracji pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, a przed rozpatrzeniem środka odwoławczego przez organ odwoławczy uchwalony został i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ odwoławczy nie powinien w takim przypadku umarzać postępowania organu pierwszej instancji.

Z przepisu art. 4 ust 2 u.p.z.p. wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten rzeczywiście nie reguluje sytuacji, w której organ administracji pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, a przed rozpatrzeniem środka odwoławczego przez organ odwoławczy uchwalony został i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie reguluje opisanej sytuacji, gdyż nie taka jest jego rola. Rolą tego przepisu jest wskazanie, jak ustala się sposób zagospodarowania terenu, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To, jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, gdy na etapie postępowania odwoławczego zostanie uchwalony i wejdzie w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określają przepisy k.p.a. Zgodnie z treścią art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu.

Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.). Przepisów § 2 i § 3 nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

Z art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w tym przepisie polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ I instancji, wydając decyzję, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Oczywistym jest bowiem, że nie jest możliwe wzięcie pod uwagę stanu faktycznego oraz prawnego, jaki zaistniał po wydaniu decyzji. Skoro organ odwoławczy realizując zasadę dwuinstancyjności ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę, także jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę aktualnego stanu faktycznego i prawnego, to jest istniejącego w dacie wydania decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy musi więc uwzględnić także zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaistnieją po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organ bierze je oczywiście pod uwagę wówczas, gdy zmiany te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Skoro na etapie postępowania odwoławczego został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to bezprzedmiotowym stało się wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy musi w takiej sytuacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć w całości postępowanie pierwszej instancji a nie jak twierdzi kasator umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości kontynuowania postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kontynuowania takiego postępowania przepisy nie przewidują też w sytuacji zrealizowanej już inwestycji. Przy czym należy tu przypomnieć, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania polegająca na remoncie, przebudowie i rozbudowie, na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie została jeszcze zakończona. Formułowanie poglądu przeciwnego z powołaniem się na przepisy prawa budowlanego dotyczące legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust 2 i 3) jest poglądem nieuzasadnionym. Poglądu takiego nie da się wywieść ani z wykładni literalnej, ani z wykładni systemowej i celowościowej przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym z jej art.

1. 65. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej ten ostatni przepis (jego ust 1 pkt.
2. 2) nie jest zbędny w sytuacji przyjęcia poglądu Sądu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem dotyczy on decyzji ostatecznych. Wydaje się, że kasator zapomina, iż korzystna dla niego decyzja o warunkach zabudowy nigdy nie stała się ostateczna. Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Byłoby nieracjonalnym dopuszczenie możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu, którego dotyczy inwestycja obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tylko po to, by następnie prowadzić postępowanie w sprawie w celu stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.

Stwierdzić też należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że umorzenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu, którego dotyczy inwestycja obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Organ administracji, umarzając postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie stosuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawnego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w tym przypadku traktowane, jako okoliczność faktyczna. Dla postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy znaczenie ma sam fakt uchwalenia miejscowego planu i jego wejście w życie, a nie jego treść. Na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zmianie ulega więc stan faktyczny. Zastosowanie przepisów prawa nakazujących umorzenie postępowania jest konsekwencją zmiany stanu faktycznego, a nie zmiany stanu prawnego.

O działaniu prawa wstecz można byłoby natomiast mówić wówczas, gdyby przy niezmienionym stanie faktycznym stosowane były przepisy prawa, które weszły w życie w trakcie toczącego się jeszcze postępowania.

Nie ulega też wątpliwości, że wnoszący skargę kasacyjną nie nabył prawa do żądania kontynuowania postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z tego powodu, że postępowanie w spawie wydania tej decyzji było długotrwałe. Jeśli zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organy administracji pozostawały w bezczynności, to wnoszący skargę kasacyjną mógł skorzystać z możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Nie ma też znaczenia dla oceny możliwości kontynuowania postępowania przez organ odwoławczy okoliczność, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była dla skarżącego pozytywna. Żaden przepis prawa nie wiąże bowiem z tym faktem możliwości kontynuacji postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.