Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 513/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku, tj. wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r., które zlikwidowały zagrożenie stabilności ściany budynku przy ul. [...] w S. oraz umorzenia postępowania, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając go w całości.
W oparciu o treść art. 174 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym uznaniu, że okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy odpowiadają przesłankom pozwalającym stwierdzić wykonanie obowiązków nałożonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z [...] czerwca 2009 r., Nr [...], które zlikwidowały zagrożenie stabilności ściany budynku przy ul. [...] w S., a także umarzającej postępowanie w sprawie wykonania obowiązków określonych jako wariant "1" wobec rzekomego wyeliminowania zagrożenia, podczas gdy małżonkowie A. i P. F. nie wykonali jakichkolwiek prac budowlanych pozwalających stwierdzić, że wykonali nałożone na nich obowiązki, a zatem nadal istnieje zagrożenie zawalenia się budynku skarżącego w związku z dokonaną inwestycją przez A. i P. F., co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096);
- 2. art. 151 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wywołane oparciem się na błędnych ustaleniach faktycznych, tj. stwierdzeniem, że małżonkowie A. i P. F. wykonali prace budowlane pozwalające stwierdzić, że wykonali oni nałożone na nich obowiązki i wobec tego ustalenie, że w przedmiotowej sprawie postępowanie stało się w części bezprzedmiotowe, w związku z czym umorzono postępowanie w sprawie wykonania obowiązków określonych w wyżej wymienionej decyzji nr [...] w części dotyczącej obowiązku wykonania zakresu robót na obiekcie skarżącego określonych jako wariant "1", zgodnie z uzupełniającą ekspertyzą techniczną inż. K. J., podczas gdy małżonkowie A. i P. F. nie wykonali jakichkolwiek prac budowlanych likwidujących zagrożenie budynku będącego własnością skarżącego, a zatem brak było podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia;
- 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy potwierdzający przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że wykonane w toku roboty budowlane są wystarczające do zabezpieczenia ściany budynku przed zagrożeniem zawalenia się, a w związku z tym została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości postępowania;
- 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób nierzetelny, z przekroczeniem zasad logiki, dowolny, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji uznanie, że uzupełniająca ekspertyza techniczna inż. K. J. uzasadnia przyjęcie wyeliminowania zagrożenia, a tym samym spełnia wymogi zaleceń Sądów, precyzujących wytyczne w przedmiotowej sprawie oraz pominięcie dowodu z ekspertyzy technicznej M. K. oraz zeznań M. M.;
- 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu za podstawę do wydania decyzji błędnych ustaleń faktycznych, tj. uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że obowiązki nałożone decyzją WINB z [...] czerwca 2009 r., nr [...], zostały wykonane, w sytuacji gdy w toku całości sprawy stan fizyczny nieruchomości skarżącego nie uległ zmianie, a zatem nadal istnieje zagrożenie zawalenia się budynku skarżącego w związku z dokonaną inwestycją przez A.i P. F., który to stan został ustalony w decyzji przez WINB.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] WINB z [...] lutego 2018 r. i decyzji PINB w S. z [...] listopada 2017 r., znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wyrok WSA, jak i stanowisko orzekających w sprawie organów o uznaniu wykonania obowiązku, czego konsekwencją jest rzekoma likwidacja stanu zagrożenia, wydaje się być w zupełnej sprzeczności ze stanem faktycznym. Stan techniczny przedmiotowej ściany nie uległ zmianie, szczelina, która powstała w wyniku działań budowlanych sąsiadów skarżącego, powiększyła się, a szkoda nie została w żaden sposób usunięta. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pozostawienie takiego stanu rzeczy nie tylko godzi w podstawowe zasady rządzące procedurą administracyjną, ale przede wszystkim stanowi realne zagrożenie dla jego podmiotów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna, powielająca podniesione wcześniej w skardze i wniosku o wznowienie zarzuty, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził, na wniosek M. M., postępowanie administracyjne w sprawie pęknięć w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w S. Ustalono, że odchylenie ściany szczytowej tego budynku od pionu zostało spowodowane robotami budowlanymi przy budowie budynku mieszkalno-usługowego, prowadzonymi na sąsiedniej nieruchomości, tj. przy ul. [...], przez A. F. i P. F. Postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. PINB w S. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, która określi przyczyny pęknięć i odchylenia ściany szczytowej od pionu oraz określi doprowadzenie budynku do stanu pierwotnego. Inwestorzy przedłożyli stosowną ekspertyzę.
PINB, decyzją z [...] maja 2009 r., Nr [...], nakazał A. F. i P. F. wykonanie określonych czynności i robot budowlanych w obrębie budynku przy ul. [...] w S. W wyniku postępowania odwoławczego, [...] WINB decyzją z [...] czerwca 2009 r., Nr [...] uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i orzekł o wykonaniu określonych czynności i robot budowlanych przy ul. [...] w S. w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Ocena wykonania przez zobowiązanych nałożonych na nich ww. decyzją obowiązków była przedmiotem kilku rozstrzygnięć organów oraz sądu administracyjnego.
Ostatecznie, organ nadzoru powiatowego postanowieniem z [...] października 2017 r. nałożył na A. F. i P. F. obowiązek dostarczenia, w terminie do [...] listopada 2017 r., ekspertyzy technicznej dotyczącej uszkodzonej ściany szczytowej oraz ściany południowej budynku przy ul. [...] w S. oraz odniesienie się do obowiązków wynikających z decyzji PINB w S. z [...] maja 2009 r. oraz wpisu w dzienniku z [...] lutego 2009 r. przez K. J. Inwestorzy przedłożyli [...] listopada 2017 r. uzupełniającą ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. K. J. (nr upraw. [...],[...]).
Decyzją z [...] listopada 2017 r., Nr [...] PINB w S. stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych decyzją [...]WINB z [...] czerwca 2009 r. co do zagrożenia stabilności ściany budynku przy ul. [...] w S. oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania obowiązków określonych ww. rozstrzygnięciem. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, [...] WINB, decyzją z [...] lutego 2018 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2017 r.
Wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] lutego 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2017 r.
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., wskazując, że zgodnie z wytycznymi z zapadłego w sprawie wcześniej wyroku WSA w Warszawie z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 24/17 materiał dowodowy sprawy, przed wydaniem decyzji [...] WINB z [...] lutego 2018 r., został uzupełniony o ekspertyzę techniczną-uzupełniającą, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. K. J. (autora poprzedniej ekspertyzy z maja 2009 r.), obejmującą budynek mieszkalno-usługowy oraz szczytową ścianę wschodnią budynku mieszkalnego na sąsiedniej nieruchomości, zawierającą szczegółowe odniesienie się do innych, złożonych w sprawie opinii biegłych. Powyższa ekspertyza została uznana za wystarczający dowód na to, że wykonane roboty budowlane m.in. zapewniły stabilność wschodniej ściany budynku mieszkalnego, będącego własnością M. M. i doprowadziła do umorzenia postępowania naprawczego w tym zakresie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nie można także zarzucić ww. decyzji w części stwierdzonego wykonania pozostałych obowiązków, nałożonych decyzją tego organu z [...] czerwca 2009 r. Dowodem tego był protokół z przeprowadzonych w lipcu 2009 r. czynności kontrolnych, w którym stwierdzono, że zalecenia z opinii rzeczoznawcy K. J. są wykonywane.
W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego.
W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 162 § 1 k.p.a., ponieważ przepisu tego nie stosował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Postępowanie administracyjne, zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie, prowadzone było bowiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy przypomnieć, że instytucja ta stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym organ, stwierdzając nieważność decyzji, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 614/19, LEX nr 3342379). Nie budzi przy tym wątpliwości, że weryfikacja prawidłowości decyzji w postępowaniu nieważnościowym następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.
W niniejszej sprawie, organy prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną, co pozwoliło ustalić organom nadzoru budowlanego, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zachodziła konieczność nałożenia na nich obowiązku wykonania jakichkolwiek dodatkowych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2695/18, LEX nr 3243569, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 743/14, LEX nr 2094160).
Skoro zatem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie znalazły przepisu prawa administracyjnego, pozwalającego im na prowadzenie postępowania (postępowanie w sprawie wykonania obowiązków stało się bezprzedmiotowe) to prawidłowo postępowanie to umorzyły. Słusznie więc GINB, a za nim Sąd wojewódzki uznał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa zarówno poprzez zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i art. 105 k.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] stycznia 2023 r.