Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 76/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi B. Z. i Z. Z. (dalej: "Inwestorzy" lub "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "LWINB") z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty, uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
decyzją z [...] 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."), nakazał Skarżącym rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej słupowo-płatwiowej z dachem płaskim łamanym jednospadowym o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym (7,20m x 11,80) i (4,24 x 6,60) ze ściętym narożem, długości 3,90m i boku 2,10m, wysokości w kalenicy 3,02m, w okapie 2,53m, powierzchni zabudowy 102,80m², wybudowanej na osiedlu [...] nr [...] w [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], obręb geodezyjny [...] (przed scaleniem oznaczenie działek geodezyjnie nr [...],[...],[...]), funkcji usługowej baru "[...]". Według oświadczenia inwestora, przedmiotowa wiata została wybudowana w marcu 2004 r., na podstawie zgłoszenia przyjętego przez Starostwo [...].
Na podstawie uzyskanej ze Starostwa [...] informacji (pismo z [...] 2006 r.) ustalono, że zgłoszenie z [...] 2004 r. budowy altany ogrodowej w formie wiaty zostało przyjęte bez sprzeciwu. Po uzyskaniu od Burmistrza [...] informacji o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w [...], PINB w trybie art. 48 ust. 2 P. b. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia. Ponieważ inwestorzy nie przedłożyli zaświadczenia o zgodności wiaty z ustaleniami miejscowego planu, dlatego orzeczono rozbiórkę obiektu.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, w którym zakwestionowano przyjęty tryb postępowania, LWINB decyzją z [...] 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. LWINB wskazał, że decyzja PINB wydana została w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 P. b. Skoro odwołujący w dniu [...] 2004 r. dokonali zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie wiaty, a następnie zrealizowali obiekt w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym zgłoszeniu, to organ powinien prowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 P. b. Zatem organ winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o właściwe przepisy P. b.
W skardze Inwestorzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. podnosząc, że przedmiotowa wiata została zrealizowana na podstawie zgłoszenia, zgodnie z podanymi tam warunkami.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że zasadą jest podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.
WSA wskazał, że stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i wadliwości prowadzonego przez PINB postępowania nie uzasadniały przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że Skarżący w dniu [...] 2004 r. dokonali zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie wiaty, co zdaniem organu odwoławczego uzasadniało zastosowanie przez PINB art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 P.b. Informację tę organy administracji zaczerpnęły z pisma Starosty [...] z [...] 2006 r., nr [...] oraz pisma tego organu z [...] 2004 r., nr [...] informującego Skarżących o niewnoszeniu sprzeciwu w zakresie wykonania "altany ogrodowej". Tymczasem w postępowaniu przed Sądem LWINB w piśmie z dnia [...] 2015 r., nr [...] podał, że ze Starostwa Powiatowego w [...] uzyskał informację, że w rejestrach prowadzonych w Starostwie w 2004 r. nie odnotowano zgłoszenia Skarżących z dnia [...] 2004 r. w sprawie budowy przedmiotowej wiaty.
Tym samym brak było dostatecznych dowodów potwierdzających fakt dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Zawarcie zapisu o dokonaniu zgłoszenia z [...] 2004 r. w piśmie Starosty [...] z [...] 2006 r., wobec braku tego dokumentu w aktach administracyjnych, nie uzasadniało uznania okoliczności za dokonaną. W świetle powyższego LWINB naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., zaniechał należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz ustalił okoliczność nie mającą oparcia w zebranym materiale dowodowym. Wbrew wymogowi przepisu art. 7 K.p.a. organ odwoławczy nie podjął kroków niezbędnych do ustalenia w zakresie zgłoszenia z [...] 2004 r., co dopiero pozwoliłoby na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa.
Wobec tego LWINB przedwcześnie podjął ocenę w zakresie zrealizowania obiektu z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. WSA wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy uzupełnić postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym w uzasadnieniu wyroku, a dopiero po dokonaniu ustaleń znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym dokonać prawidłowej oceny co do właściwego trybu legalizacyjnego.
W skardze kasacyjnej LWINB reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. - poprzez wadliwą ocenę, iż organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaniechał należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz ustalił okoliczność nie mającą oparcia w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji wadliwie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,
- - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do oddalenia skargi.
Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA, ewentualnie o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a. o oddaleniu skargi, przy zasądzeniu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano na przepis art. 76 § 1 K.p.a. i dokumenty, a to pismo Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. oraz z dnia [...] 2004 r. Nadto wskazano, że w okresie dokonania przez Inwestorów przedmiotowego zgłoszenia Prawo budowlane nie obligowało organu administracji architektoniczno-budowlanej do prowadzenia rejestrów zgłoszeń, w odróżnieniu od przewidzianego w art. 82b ust. 1 tej ustawy obowiązku prowadzenia rejestru wniosków o pozwolenie na budowę i rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego względu nieuprawnione było przyznanie przez WSA decydującej mocy dowodowi w postaci rejestru zgłoszeń (którego Starosta [...] nie miał obowiązku prowadzić z ustawy Prawo budowlane), bez uwzględnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a jednoznacznie świadczących o dokonaniu zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu. Dokumentami tymi są: pismo Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. znak: [...], o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (karta nr 7 w aktach organu I instancji) oraz pismo Starosty [...] z dnia [...] 2004 r. znak: [...] (karta nr 7.1. w aktach organu I instancji) informujące inwestorów o niewniesieniu sprzeciwu w związku ze zgłoszeniem z dnia [...] 2004 r. Dokumenty te stanowią dowody, które w świetle art. 75 K.p.a. jednoznacznie wyjaśniają kwestię dokonania zgłoszenia, przy czym brak jest jakichkolwiek przeciwdowodów w tym zakresie.
Ponadto fakt dokonania zgłoszenia budowy rozpatrywanej budowli w toku postępowania organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz w skardze na decyzję kasacyjną LWINB powoływali się inwestorzy. Wskazano, że ewentualne nieprawidłowości w dokumentowaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (Starostę [...]) faktu otrzymania podania w postaci zgłoszenia robót budowlanych, pomijając brak ustawowego obowiązku w zakresie dotyczącym prowadzenia rejestru tego rodzaju zgłoszeń, nie może szkodzić stronie. W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że błędne działania organu nie mogą szkodzić stronie, która działała w zaufaniu do tego organu, zaś przerzucenie na stronę skutków niewłaściwego działania organu administracji narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej i prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa ustanowionej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Tymczasem w sprawie dolegliwszą dla inwestorów samowolnych robót budowlanych jest procedura legalizacyjna wyznaczona przez ustawodawcę w art. 48, niż w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Stanowisko WSA jest niewłaściwe także z tego powodu, że w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, należało w postępowaniu odwoławczym uchylić decyzję organu powiatowego, wskazując jednocześnie właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, nie może bowiem rozstrzygać merytorycznie w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż doszłoby w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez wadliwą ocenę, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zaniechał należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego skutkiem było wadliwie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; w konsekwencji doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a., bowiem zaistniały przesłanki do oddalenia skargi.
Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w dniu [...] 2006 r. W ramach tego postępowania dokonane zostały oględziny obiektu budowlanego i jak wynika ze sporządzonego w dniu [...] 2006 r. protokołu zawierającego szczegółowy opis przedmiotu postępowania (k. 3 akt adm.), wg Inwestora, obiekt wykonany został na podstawie zgłoszenia. Badając ten wątek PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], uzyskując potwierdzenie dokonania zgłoszenia. W piśmie z dnia [...] 2006 r. (k. 7 akt j.w.) podpisanym z upoważnienia Starosty stwierdzono, że zgłoszenie dokonane w dniu [...] 2004 r. dotyczyło wykonania altany ogrodowej w formie wiaty na działkach nr [...],[...] i [...]. Po sprawdzeniu kompletności dokumentów zawartych we wniosku Starostwo na podstawie art. 30 ust. 2 P.b. w dniu [...] 2004 r. wydało zainteresowanemu zawiadomienie o braku sprzeciwu na realizację w/w przedsięwzięcia.
Jednocześnie w piśmie tym stwierdzono, że "w wyniku porównania szkiców zawartych we wniosku zgłoszenia z [...] 2004 r. i szkiców zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] dnia [...] 2006 r. należy stwierdzić, że zakres wykonanego zadaszenia jest zgodny w zakresie lokalizacji jak również gabarytów." Do powyższego pisma Starostwo dołączyło zawiadomienie skierowane do Inwestorów, datowane [...] 2004 r. [...], zgodnie z którym w odpowiedzi na zgłoszenie przystąpienia do wykonania altany ogrodowej w formie wiaty na działkach nr [...],[...] i [...], Starosta [...] nie wnosi sprzeciwu (k. 7.1 akt adm.); z rozdzielnika wynika, że zawiadomienie to doręczono PINB w [...].
Przy takim materiale dowodowym zasadnie skarga kasacyjna podnosi, że pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] 2006 r. a nade wszystko z dnia [...] 2004 r. opatrzone sygnaturą [...], są dokumentami urzędowymi. Dowody te potwierdzają dokonanie zgłoszenia objętej postępowaniem wiaty oraz informują Inwestorów o braku wniesienia sprzeciwu dla przedmiotowej inwestycji. Nadto potwierdzają zgodność zgłoszenia z wykonanym obiektem. Zatem okoliczność, że zgłoszenie zostało dokonane [...] 2004 r. i nie spotkało się z wniesieniem sprzeciwu przez właściwy organ, została prawidłowo przez LWINB ustalona.
Ustaleń tych nie może podważyć treść pisma LWINB z dnia [...] 2015 r., jak również ksero pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] 2015 r. Brak odnotowania zgłoszenia w rejestrach prowadzonych przez Starostwo za 2004 rok nie stanowi bowiem dowodu przeciwko treści dokumentów z dnia [...] 2006 r. ani z dnia [...] 2004 r. Brak odnotowania zgłoszenia może, jak to podnosi skarga kasacyjna, być konsekwencją braku obowiązku po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzenia rejestru zgłoszeń, względnie może świadczyć o nieprawidłowościach w organie w zakresie prowadzenia w 2004 roku dokumentacji.
Zatem wbrew stanowisku wyrażonym w zaskarżonym wyroku, okoliczność dokonania zgłoszenia budowy przedmiotowej wiaty i zgodność jej wykonania ze zgłoszeniem, przy braku sprzeciwu właściwego organu, została w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalona. Prowadzi to do wniosku, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a skoro prawidłowo ustalił stan faktyczny, zasadnie podjął rozstrzygnięcie kasacyjne. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest usprawiedliwiony.
Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę.
Mając na uwadze, że zasadnicze dla podjęcia decyzji kasacyjnej okoliczności faktyczne prawidłowo zostały ustalone (dokonanie zgłoszenia, brak sprzeciwu właściwego organu i realizacja inwestycji zgodnie ze zgłoszeniem), skargę należy uznać za bezzasadną. Organy nie naruszyły bowiem przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych rządzących tym postępowaniem. W konsekwencji prawidłowo LWINB uchylił decyzję PINB, nakazując ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o przepis art. 50 i art. 51 P.b.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.