Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1197/15, po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, dalej jako pr. bud.) nakazał inwestorowi zespołu trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], tj. [...] Sp. z o. o. w [...], wykonanie czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych z odstępstwem od decyzji pozwolenia na budowę robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. przywrócenie do stanu pierwotnego, czyli zgodnego z ostateczną decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] inwestycji pn. zespół trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę w terminie do dnia 30 kwietnia 2003 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 oraz art. 7 k.p.a., z powodu rozstrzygnięcia które nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (nie wskazanie jaki był stan pierwotny i na czym polegać ma przywrócenie do takiego stanu), pominięcie okoliczności związanych z przyjęciem do użytkowania spornego obiektu, wykonanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę (brak istotnych odstępstw).
W wyniku rozpoznania tego odwołania Małopolski WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie. W wyniku wniesienia skargi do WSA w Krakowie, Sąd ten wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2272/03 uchylił powyższą decyzję Małopolskiego WINB. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.
Małopolski WINB ponownie przeprowadził postępowanie odwoławcze, w wyniku którego w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], uchylającą zaskarżoną decyzję PINB w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] grudnia 2002 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
WSA w Krakowie wyrokiem z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 58/14, uchylił powyższą decyzję.
Małopolski WINB decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 pr. bud. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że o ile organ związany jest wyrokami WSA w Krakowie, to jednak zmianie uległ stan prawny (znowelizowanie art. 51 i art. 36a pr. bud.), nadto zmianie uległ stan prawny samej nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją, jak też zamianie uległy obecnie obowiązujące przepisy planistyczne dla terenu inwestycji, gdyż uchwalony został obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący swoim zasięgiem również teren spornej inwestycji (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...] " w [...] - Uchwała nr LV/531/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r.).
W ocenie organu odwoławczego zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 k.p.a. uniemożliwia zatem organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej na tym etapie postępowania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. aktualizacja stanu faktycznego sprawy, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu wykonanych odstępstw oraz ich charakterystyka, zastosowanie przepisów prawa obecnie obowiązujących, ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności administracyjnych, z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyły [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...].
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżona decyzja naruszyła art. 10 k.p.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do ocen prawnych i wskazań WSA w Krakowie w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej bez wykazania spełnienia przesłanek i odwołanie się jedynie do zmiany stanu prawnego.
Sąd wskazał, iż w wyroku z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 58/14, nakazał skarżonemu organowi ustalenie katalogu stron. Sąd wytknął wówczas uchybienie organu odwoławczego polegające na nie ustaleniu pełnego kręgu stron postępowania i poprzestaniu na stwierdzeniu, że krąg stron uległ zmianie, a w ramach inwestycji funkcjonuje obecnie siedemnaście wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Do akt postępowania włączono wypis skrócony z rejestru gruntów dla działek [...],[...],[...] i [...] obręb [...] w [...]. Sąd podkreślił, iż kilkunastu osób figurujących w tym rejestrze jako właściciele działki nr [...] nie zawiadomiono o zakończeniu postępowania i nie doręczono im decyzji. Zaskarżona decyzja została doręczona wyłącznie jednej osobie, figurującej w rejestrze jako właściciel tej działki – M. W., przy czym wskazano, że jest to adres do doręczeń dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Z akt administracyjnych nie wynikało jednak w jaki sposób organ odwoławczy ustalił istnienie takiej wspólnoty mieszkaniowej oraz sposób jej reprezentacji.
W związku z tym Sąd wprost nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania znanym w dacie orzekania, kierując do nich zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., umożliwiając zapoznanie się z aktami, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec czego obowiązkiem organu miało być ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania oraz udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy. Dopiero zaś po spełnieniu wymogów, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej miał wydać decyzję w sprawie. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie WSA w Krakowie stwierdził, iż wobec całkowitego pominięcia i nie odniesienia się do powyższych kwestii w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 10 k.p.a w zw. art. 153 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zawiązku z okolicznością, iż co do przedmiotowej nieruchomości doszło do wydzielenia kilkunastu samodzielnych lokali (odrębna własność poszczególnych właścicieli), co powoduje także udziały tych osób w nieruchomości wspólnej oraz co do działki, na której posadowiony jest budynek.
Oprócz tego w ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu organ błędnie zastosował w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie wytykając żadnych uchybień organowi I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, oparł swoje rozstrzygnięcie kasatoryjne jedynie na wskazaniu zmiany stanu prawnego. Sama zmiana stanu prawnego nie może prowadzić do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten odwołuje się do ustaleń faktycznych, a nie do ich oceny prawnej, która jest pierwszorzędnym obowiązkiem organu odwoławczego. Innymi słowy organ odwoławczy nie uzasadnił w żaden sposób okoliczności składających się na przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie organu odwoławczego nie stwierdza żadnych braków lub uchybień organu I instancji, pomimo tego, iż art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 nie ogranicza się nawet do wytknięcia organowi I instancji uchybień w ustaleniu stanu faktycznego, lecz nakazuje właściwe wykazanie i uzasadnienie przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego postępowania dowodowego czy nawet próby samodzielnego zbadania tej kwestii.
Dodatkowo jeśli w toku postępowania administracyjnego nastąpiły zmiany podmiotowe co do np. inwestora, to organ II instancji może orzekać merytorycznie i nie pozbawia to żadnej ze stron instancji (art. 15 k.p.a.), gdyż zmiana taka, niezależna i obiektywna, nie może być uznawana za pominięcie strony i uchybienie organu. Wobec czego nie może to stanowić podstawy do orzekania kasatoryjnego. Zatem jeśli przy ponownej ocenie dokonywanej przez organ odwoławczy brak jest podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to organ winien orzekać merytorycznie i uzupełnić materiał dowodowy, ewentualnie w trybie art. 136 k.p.a. może zwrócić się o to do organu I instancji.
Mając powyższe na względzie WSA w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty w zakresie obejmującym zastępstwo procesowe obejmują minimalną stawkę wynagrodzenia dla radcy prawnego w tego typu sprawach (240 zł), a nie żądane w skardze wynagrodzenie w podwójnej wysokości, gdyż pomimo obszerności skargi, wskazane w niej okoliczności uzasadniające zarzuty są oczywiste i w ocenie Sądu, ich przytoczenie nie powodowały dla pełnomocnika, nadmiernego trudu, a ponadto ewentualne dokonanie tego w skróconej wersji nie spowodowałoby pomniejszenia wagi uchybień prowadzących do uwzględnienia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zamieszczenie wskazań dla organu co do dalszego postępowania pomimo uwzględnienia skargi i przekazania Małopolskiemu WINB sprawy do ponownego rozpatrzenia, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy bowiem wysoki stopień zawiłości tejże, jej rozciągłość w czasie oraz obowiązywanie w niej innych wyroków WSA w Krakowie i NSA powoduje, że element ten jest niezbędny dla ponownego poprawnego rozpoznania sprawy przez organ, jak również powoduje niekompletność wyroku;
- b. naruszenie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art 205 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie wyrokiem jednokrotności minimalnych kosztów zastępstwa procesowego, podczas gdy nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, a w szczególności obszerność skargi, bardzo szeroka analiza prawna, obszerna rekonstrukcja stanu faktycznego uzasadniały przyznanie kosztów w podwójnej wysokości.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 oraz art. 185 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności obejmujących koszty zastępstwa procesowego w wysokości 100% minimalnego wynagrodzenia za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed NSA, bowiem stronę reprezentuje inny pełnomocnik niż w postępowaniu przed Sądem I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że jeśli w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę brak jest wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, to już z tych względów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Wskazania bowiem co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (wyrok NSA z 13 września 2006 r., II FSK 1099/2005).
W dalszej kolejności zauważono, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji szeroko omówił podstawę faktyczną i prawną skarżonego rozstrzygnięcia, jak również wskazał jakie przepisy naruszył Małopolski WINB oraz sposób ich naruszenia, a także bardzo obszernie opisał do jakich zaleceń i wytycznych, co do dalszego postępowania zawartych w innych wyrokach WSA w Krakowie i NSA wydanych w niniejszej sprawie organ się nie zastosował. Sąd wskazał również jakie błędy w procesie oceny sprawy w oparciu o zalecenia WSA w Krakowie zawarte w innym wyroku dokonał Małopolski WINB i wyjaśnił jak prawidłowy proces w tym przedmiocie winien wyglądać. Jednak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji zaniechał zawarcia w wyroku własnych wskazań co do dalszego toku postępowania.
Skarżąca kasacyjnie odnosząc się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 200 p.p.s.a. w zw. z art 205 §2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie wyrokiem jednokrotności minimalnych kosztów zastępstwa procesowego, wskazała, że skarga wniesiona do Sądu I instancji była bardzo obszerna, zawierała dogłębną analizę stanu faktycznego oraz prawnego, uzupełniającą rekonstrukcję stanu faktycznego w oparciu o dołączone do niej dokumenty (ustalono w niej katalog stron postępowania administracyjnego). Ponadto to przede wszystkim nakład pracy pełnomocnika uzasadnia ewentualne przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w wyżej wysokości, a zastosowane przez Sąd I instancji kryterium oczywistości naruszeń organu w porównaniu do znacznego nakładu pracy nie może uzasadniać przyznania kosztów w wysokości jednokrotności stawki minimalnej zamiast wnioskowanej podwójnej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sformułowano w niej jeden zarzut, a mianowicie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zamieszczenie wskazań dla organu co do dalszego postępowania.
Wprawdzie przepis 141 § 4 p.p.s.a. wprowadza wymóg zawarcia w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, to jednak należy pamiętać, że przepis ten jako przepis postępowania, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzecznictwo ukształtowało powszechnie aprobowany i trafny pogląd, że jeżeli z treści motywów rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika w czym sąd upatruje wadliwość uchylanego aktu prawnego, to brak odrębnych wskazówek co do dalszego postępowania nie jest uchybieniem uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1082/07).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję wyraźnie wskazując, że zasadniczym powodem uwzględnienia skargi było naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do ocen prawnych i wskazań WSA w Krakowie zawartych w wyroku z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 58/14, w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku, poprzednio rozpoznając sprawę, Sąd wprost nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania znanym w dacie orzekania, kierując do nich zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., umożliwiając zapoznanie się z aktami, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec tego obowiązkiem organu miało być ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania oraz udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy, a tego organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uczynił.
Skoro zatem sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w opisany wyżej sposób jednoznacznie wskazał w czym upatruje niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, to w realiach tej konkretnej sprawy brak bezpośredniego sformułowania wskazań dla organu nie może prowadzić do uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie mogło bowiem budzić wątpliwości, że obowiązkiem organu pozostaje nadal wykonanie wskazań zawartych w uzasadnieniu WSA w Krakowie zawartych w wyroku z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 58/14, powtórzonych przez ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie nastręcza żadnych trudności co do ustalenia dalszego prawidłowego postępowania organu. Oczywistym jest bowiem, że aktualne pozostają wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 58/14 i wynikające z nich konkretne czynności, które organ winien podjąć.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nie był również trafny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący orzeczenia o kosztach postępowania w pierwszej instancji poprzez naruszenie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art 205 § 2 p.p.s.a., polegające na zasądzeniu minimalnych kosztów zastępstwa procesowego, podczas gdy nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika, a w szczególności obszerność skargi uzasadniały przyznanie kosztów w podwójnej wysokości.
Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w przyjętych stawkach minimalnych oddana została wycena koniecznego nakładu pracy po stronie pełnomocnika, związana ze specyfiką określonego rodzaju postępowań. Uwzględniając bowiem domniemanie racjonalności ustawodawcy, należy uznać, że określając wysokość stawek minimalnych wynagrodzenia profesjonalnych pełnomocników za poszczególne czynności lub za udział w postępowaniach, rozważył on i uwzględnił wszelkie okoliczności charakterystyczne dla danego typu spraw. Jedynie w nadzwyczajnych, szczególnych okolicznościach, które zwiększają znacząco nakład pracy pełnomocnika niezbędnej do prawidłowej realizacji obowiązków, istnieje możliwość podwyższenia stawki wynagrodzenia. W orzecznictwie wskazuje się również, że nie ma powodów do podwyższenia stawki wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu, gdy jego aktywność w wypełnianiu obowiązków w toku całego postępowania nie przekracza granic zwykłej staranności (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r., II FZ 878/12)
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna nadzwyczajna okoliczność uzasadniająca przyznanie skarżącej spółce kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wielokrotności stawki minimalnej.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji orzekając o kosztach postępowania za podstawę przyjął wysokość wynagrodzenia pełnomocnika w stawce minimalnej, słusznie zauważając, że sama obszerność skargi w kontekście charakteru sprawy, nie była wystarczająca do przyznania wynagrodzenia w stawce wyższej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.