Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi R.W. i J.W. (dalej jako "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Autostrada A4 Zgorzelec–Krzyżowa na odcinku 00+000-51+400" w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 Dolina Dolnej Kwisy oraz Uroczyska Borów Dolnośląskich.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący powołując się na art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE L Nr 206 z 22 lipca 1992, str. 7 – dalej jako "dyrektywa habitatowa").
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że Rzeczpospolita Polska, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, spełniła obowiązek wprowadzenia dyrektywy habitatowej do krajowego porządku prawnego. Przepis art. 6 ust. 3 dyrektywy został transponowany do prawa polskiego w art. 33 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., obecnie Dz.U. z 2015 poz. 1651 – zwana dalej: u.o.p.). W ocenie organu odwoławczego, nie można mówić w tym przypadku o luce prawnej lub konflikcie prawa krajowego z prawem wspólnotowym.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy dotyczące oceny oddziaływania na środowisko nakładają obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed zrealizowaniem inwestycji. Istotą regulacji wynikającej w tym zakresie z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") jest analiza i ocena, w jak najwcześniejszej fazie, bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko, a także możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tej sprawie proces inwestycyjny został zakończony, ponieważ autostrada A4 Zgorzelec–Krzyżowa została zrealizowana i w 2009 r. oddana do eksploatacji.
W ocenie organu odwoławczego, nawet w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 Dolina Dolnej Kwisy oraz Uroczyska Borów Dolnośląskich, nie będzie możliwe uwzględnienie jej treści w decyzjach inwestycyjnych (pozwoleniu na budowę czy zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).
Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 9 listopada 2006 r., Wojewoda Dolnośląski dokonał oceny wpływu autostrady A4 Zgorzelec–Krzyżowa na wszystkie elementy środowiska przyrodniczego, pozostające w zasięgu inwestycji, w tym na potencjalny obszar Natura 2000 Puszcza Zgorzelecko–Osiecznicka. W miejscu tej ostoi w późniejszym okresie zostały utworzone trzy inne specjalne obszary ochrony siedlisk, w tym Uroczyska Borów Dolnośląskich PLH020072 oraz Dolina Dolnej Kwisy PLH020050. Oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 Uroczyska Borów Dolnośląskich oraz Dolina Dolnej Kwisy zostało więc ocenione na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i w decyzji z [...] listopada 2006 r. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda Dolnośląski zaproponował odpowiednie środki minimalizujące.
Skarżący wnieśli skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że na terenie, na którym została zrealizowana autostrada A4 Zgorzelec–Krzyżowa, od grudnia 2008 r. istnieją obszary Natura 2000: Dolina Dolnej Kwisy PLH 020050 oraz Uroczyska Borów Dolnośląskich PLH 080027, co skutkowało wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z obowiązującym wówczas art. 46 ust. 4f p.o.ś. Celem takiej decyzji jest ukształtowanie planowanego przedsięwzięcia, tak aby w możliwie najmniejszym stopniu pogorszyło stan otoczenia. Dlatego też stanowi ona obowiązkowy element procesu uzyskiwania pozwoleń administracyjnych na realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto jest to pierwszy etap tego procesu, poprzedzając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzję o pozwoleniu na budowę i wiąże organy wydające późniejsze decyzje w procesie inwestycyjnym, determinując już na samym jego początku wiele istotnych cech planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, zasadność wydania tej decyzji ma zatem istotne znaczenie na etapie projektowania lub realizacji inwestycji. W sytuacji zaś gdy inwestycja została już zrealizowana, jej wydanie staje się bezprzedmiotowe.
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że przepisy dyrektyw stosuje się za pośrednictwem prawa krajowego, a jedynie w szczególnych przypadkach bezpośrednio. Wbrew podnoszonym przez skarżących zarzutom, art. 6 dyrektywy habitatowej został w pełni transponowany do prawa polskiego w art. 29, art. 33 oraz art. 34 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz art. 28, art. 30, art. 35, art. 35a, art. 36 oraz art. 37 ustawy o ochronie przyrody.
W ocenie Sądu I instancji, nie można mówić w tym przypadku o luce prawnej lub konflikcie prawa krajowego ze wspólnotowym. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie 2 dyrektywy habitatowej przepisy dyrektywy nie znajdują zastosowania w przypadku inwestycji już zrealizowanych.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że na tym etapie postępowania przedmiotem oceny nie jest decyzja Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2006 r., a w szczególności ocena czy na etapie wydawania tej decyzji Wojewoda Dolnośląski dokonał oceny wpływu autostrady A4 Zgorzelec–Krzyżowa na wszystkie elementy środowiska przyrodniczego pozostające w zasięgu inwestycji, w tym na potencjalny obszar Natura 2000 Puszcza Zgorzelecko–Osiecznicka. Organy odwołują się do tej decyzji w celu wyjaśnienia, że wydając tę decyzję Wojewoda Dolnośląski badał kwestie wpływu inwestycji na ostoje, z których w późniejszym okresie zostały utworzone trzy inne specjalne obszary ochrony siedlisk, w tym Uroczyska Borów Dolnośląskich PLH020072 oraz Dolina Dolnej Kwisy PLH020050. Organy orzekające w tej sprawie wyjaśniły także, że oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 Uroczyska Borów Dolnośląskich oraz Dolina Dolnej Kwisy zostało ocenione na etapie decyzji z [...] listopada 2006 r. W ocenie Sądu I instancji, świadczy to jedynie o rzetelności decyzji Wojewody Śląskiego, jednak nie uprawnia Sądu do jej kontroli.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.W.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieprawidłową ocenę zastosowania przez organy art. 28, art. 30, art. 35, art. 35a, art. 36 i art. 37 ustawy o ochronie przyrody zamiast zastosowania przepisów art. 6 ust. 1–4 dyrektywy habitatowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, konsekwencją błędu subsumcji było uznanie przez Sąd I instancji, że przedsięwzięcie polegające na użytkowaniu fragmentu autostrady A-4 nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 w sytuacji, gdy przedsięwzięcie polegające na użytkowaniu na autostrady A-4 nigdy nie zostało poddane ocenie z punktu widzenia ochrony tych dwóch obszarów Natura 2000, obszary te zostały zgłoszone do Komisji Europejskiej w marcu 2007 r., a więc przed rozpoczęciem użytkowania autostrady A-4 (12 sierpnia 2009 r.), a przedsięwzięcie w postaci użytkowania autostrady A-4 trwa nieprzerwanie przez 24 godziny na dobę począwszy od 12 sierpnia 2009 r.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ i art. 151 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), a także w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ przedsięwzięcie mogące oddziaływać na nowo zgłoszone obszary Natura 2000 zostało już w całości zrealizowane. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w wyniku użytkowania autostrady generowane są zanieczyszczenia w postaci: gazów, ścieków komunalnych i ropopochodnych, jak również drgań oraz hałasu i trwa to nieprzerwanie 24 godziny na dobę począwszy od 12 sierpnia 2009 r.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów następstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy zaznaczyć, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy z powodu nieprawidłowego zastosowania przez właściwe organy przepisów art. 28, art. 30, art. 35 jest art. 35a, art. 36 i art. 37 u.o.p. zamiast zastosowania przepisów art. 6 ust. 1–4 dyrektywy habitatowej. Sąd I instancji dokonując kontroli w tym zakresie zaskarżonej decyzji prawidłowo bowiem stwierdził, że w polskim prawie ochrony środowiska nastąpiła właściwa implementacja przepisów art. 6 tejże dyrektywy habitatowej. Nastąpiło to w przepisach art. 29, art. 33 i art. 34 ust. 3 ustawy środowiskowej jak i art. 28, art. 30, art. 35, art. 35a, art. 36 oraz art. 37 u.o.p. Dlatego też po akcesji RP do UE właściwe organy są zobowiązane stosować powyższe przepisy materialnoprawne, które także już obowiązywały w dacie wydania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 9 listopada 2006 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia, która to decyzja poprzedzała wydanie odpowiedniej decyzji zezwalającej na realizację również przedmiotowego odcinka autostrady A-4 Zgorzelec-Krzyżowa.
Należy także podkreślić, że w tej sprawie nie jest przecież objęta kontrolą powyższa decyzja ostateczna z [...] listopada 2006 r. lecz tylko decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] marca 2013 r. Regionalnego Dyrektora Środowiska we Wrocławiu, który umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Autostrada A4 Zgorzelec–Krzyżowa na odcinku 00+000-51+400" w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000 Dolina Dolnej Kwisy oraz Uroczyska Borów Dolnośląskich.
Ponadto jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, stąd nie ma tu zastosowania także przepis art. 96 ustawy środowiskowej.
Należy także przypomnieć, że każda decyzja o ustaleniu środowiskowych wymagań realizacji danego przedsięwzięcia jest wydawana w obecnym stanie prawnym tylko dla projektowanego przedsięwzięcia, a nie już zrealizowanego (art. 72 ust. 1 pkt 12 ustawy środowiskowej w związku z art. 3 pkt 8 tejże ustawy).
Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew temu zarzutowi kasacyjnemu jest to postępowanie bezprzedmiotowe, biorąc pod uwagę, że dane przedsięwzięcie zostało już zrealizowane jak i to, że w obrocie prawnym jest prawomocna formalnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia. Ponadto zgodnie z art. 46 ust. 4f p.o.ś., jeżeli na terenie, na którym jest realizowane dane przedsięwzięcie, dla którego została wydana ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady (art. 46 ust. 4 pkt 8 p.o.ś.), został utworzony obszar Natura 2000, to uprawniony podmiot powinien złożyć, w terminie 6 miesięcy od dnia wyznaczenia danego obszaru Natura 2000 wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie oddziaływania na ten obszar Natura 2000, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Natomiast trzeba również podkreślić, że ponieważ jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, to już w decyzji środowiskowej z [...] listopada 2006 r. było badane potencjalne oddziaływanie tego przedsięwzięcia na ostoje, które później zostały poddane ochronie w formie prawnej Natura 2000 specjalnego obszaru ochrony siedlisk, tj. Uroczyska Borów Dolnośląskich PLH020072 jak i Doliny Dolnej Kwisy PLH020050.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.