Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1426/15

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 92/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę J. R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozładunku i załadunku materiałów budowlanych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem żądania skarżącego skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Powiatowy Inspektor) było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie drgań odczuwalnych w budynku skarżącego, mających związek z prowadzoną na sąsiedniej działce działalnością handlowo–usługową w pawilonie handlowo-usługowym, polegającą na rozładunku i załadunku materiałów budowlanych. W ocenie skarżącego powyższe działania prowadzone są w bardzo bliskiej odległości od jego domu, powodując szkodę w postaci drgań jego budynku, a także pęknięcia ścian. Wskazywany stan faktyczny powoduje, że nie może on w pełni korzystać ze swojej nieruchomości, a jego działka straciła na wartości.

W następstwie powyższego wniosku organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w terenie w oparciu o art. 81 i 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a następnie pismem z 16 czerwca 2014 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, z której wynika, że nie stwierdzono użytkowania obiektu handlowo-usługowego niezgodnie z przeznaczeniem oraz w sposób uciążliwy dla otoczenia. Powiatowy Inspektor uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w omawianej sprawie [k. 6, 7 akt administracyjnych].

W ocenie Sądu I instancji powyższy sposób załatwienia wniosku skarżącego z 21 maja 2014 r. przez organ nadzoru budowlanego odpowiada prawu. Obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozładunku i załadunku ciężkich materiałów budowlanych na działce sąsiedniej w związku z prowadzoną tam działalnością handlowo–usługową. Organy nadzoru budowlanego zajmują się wyłącznie sprawami dotyczącymi robót budowlanych oraz obiektów budowlanych. Z ustaleń organu (nie kwestionowanych przez skarżącego), rozładunek i załadunek materiałów budowlanych nie jest związany z budową obiektu, nie jest wykonywaniem robót budowlanych, ani obiektem budowlanym. W trakcie przeprowadzonej kontroli organ nie stwierdził natomiast żadnych naruszeń przepisów Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że przedmiot żądania nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Powyższy wniosek nie mógł zatem wszcząć postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego, a w konsekwencji skarżący nie może czynić zarzutu bezczynności i przewlekłości w postępowaniu organu administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego wszczęcia postępowania, w tym przypadku brak normy prawa materialnego nakazującej organowi nadzoru budowlanego zajęcia się sprawą opisaną we wniosku, powoduje że nie można skutecznie zarzucać bezczynności organu i przewlekłości w załatwieniu tej sprawy.

Sąd I instancji uznał, że przekazany do Powiatowego Inspektora wniosek skarżącego z 21 maja 2014 r. w sprawie uciążliwości polegających na rozładunku i załadunku materiałów budowlanych mających związek z prowadzoną na działce sąsiedniej działalnością handlowo–usługową nie mógł wszcząć indywidualnego postępowania administracyjnego. Załatwienie sprawy nastąpiło zatem w trybie skargowym - art. 233 kpa.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.12.1999 r., II SAB 7/99 "ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa, nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Konsekwencją powołanego orzeczenia jest uznanie, że w przypadku skierowania takiej skargi do sądu administracyjnego musi być ona odrzucona jako niedopuszczalna (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2004 r., s. 816 i nast.). W konsekwencji również skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania podlega odrzuceniu (k. 61, 63-66 akt sądowych).

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł J. R. reprezentowany przez adwokata M. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 149 w zw. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 58 § 1 pkt 1 ppsa oraz art. 104 w zw. z art. 105 § 1, art. 65 § 1, art. 61a § 1 kpa, polegające na odmowie dokonania kontroli działalności administracji publicznej i odrzucenie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania w sytuacji, kiedy obowiązkiem organu administracji publicznej, po wpłynięciu wniosku strony postępowania jest załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej lub przekazanie sprawy organowi właściwemu, ewentualnie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym zarówno decyzja administracyjna jak i postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania podlegają kontroli sądu administracyjnego;
2. 2. art. 233 w zw. z art. 28, art. 104 w zw. z art. 65 § 1 i art. 61a 1 kpa przez przyjęcie, że załatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sprawy było dopuszczalne w trybie skargowym.

Wskazując na powyższe naruszenia J. R. wniósł o:

1. 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
2. 2. zasądzenie na rzecz adwokata M. B. kosztów zastępstwa prawnego wykonywanego na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym, które to koszty nie zostały opłacone przez skarżącego w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, art. 104 w zw. z art. 105 § 1, art. 65 § 1 i art. 61a § 1 kpa nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przyczyny odrzucenia skargi określa art. 58 § 1 ppsa. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art.

1. 4) lub została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Rodzaj aktów lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego stanowi katalog zamknięty, ustawodawca w powołanym art. 3 § 2 ppsa w sposób enumeratywny wskazał prawne formy działania administracji publicznej objęte kognicją sądowoadministracyjną. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, albo też obowiązany jest podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź dokonać pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.

Sąd I instancji słusznie wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozładunku i załadunku ciężkich materiałów budowlanych, jeśli materiały te nie są związane z budową obiektu budowlanego lub z wykonywaniem robót budowlanych na przedmiotowej działce (co Powiatowy Inspektor ustalił niewadliwie; k. 5-7 akt administracyjnych).

Również zarzut naruszenia art. 233 w zw. z art. 28 i art. 104 w zw. z art. 65 § 1 i art. 61a kpa nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Skoro organ nadzoru budowlanego prawidłowo ustalił, że brak jest podstaw materialnoprawnych dla prowadzenia przezeń postępowania administracyjnego w oparciu o Prawo budowlane, przeto mógł prowadzić postępowanie w trybie działu VIII kpa, a zatem w trybie skargowym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu.

W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym zakresie. Ewentualna bezczynność organu w postępowaniu skargowym przy zastosowaniu przepisów działu VIII kpa również nie podlega ocenie sądu administracyjnego w trybie przewidzianym w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Określone w tym przepisie zakres kognicji sądu w sprawach skarg na bezczynność pokrywa się z kognicją sądów w sprawach ze skarg na akty lub czynności wymienione w przepisach poprzedzających, tj. w pkt 1 – 4 ppsa.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ppsa skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a. ppsa. Z samego faktu niezadowolenia skarżącego nie wynika dopuszczalność domagania się wydania aktów, czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Gdy niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawach innych aktów lub czynności, wyłączona jest także możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tych sprawach. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ppsa, postanowił jak w sentencji.

W aktach administracyjnych znajduje się pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor) z 27 maja 2013 r. nr [...], w którym Wojewódzki Inspektor wskazał w szczególności, że "problem przedmiotowych drgań dotyczy budynków lub budowli, a nie środowiska. W rozumieniu art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska [j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej poś], brak jest podstaw określenia standardów jakości środowiska dotyczących drgań" (k. 3 akt administracyjnych).

Skarżący może rozważyć wystąpienie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] o wszczęcie postępowania, którego przedmiotem może być eksploatacja instalacji lub urządzenia – rozumie się przez to użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz otrzymywanie ich w sprawności (art. 3 pkt 3 poś) bądź emisji – rozumie się przez to wprowadzanie bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrz, wody, gleby lub ziemi:... b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje... (art. 3 pkt 4 lit. b) poś). [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może wszcząć z urzędu postępowanie w szczególności na podstawie art. 112, 115a bądź art. 362 poś. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w żądaniu podjęcia przez organ administracji publicznej decyzji zmierzającej do ochrony jej interesów (wyrok NSA z 6.1.1999 r. IV SA 2264/96, Lex 48174).

Ustawodawca w art. 375 poś wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w Dziale III Tytułu VI p.o.ś., wszczyna się z urzędu. W razie: 1) wprowadzania przez podmiot korzystający ze środowiska substancji lub energii do środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, [...] wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać w drodze decyzji, użytkowanie instalacji (art. 367 ust. 1 pkt 1 poś). W przypadku przekroczenia warunków decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, przepisy ust. 1-4 art. 367 poś stosuje się odpowiednio (art. 367 ust. 5 poś), przy czym przepisów art. 367 ust. 1 [...] nie stosuje się, jeżeli zachodzą przesłanki do wydania decyzji zgodnie z art. 364 lub 365 poś. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy jest dla wydania decyzji z art. 364 bądź art. 365 poś.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ppsa.