Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2080/13 oddalił skargę K. K. na uchwałę rady Gminy Siedlce z dnia 27 września 2012 r. Nr XXII/180/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na 3 uchwały Rady Gminy Siedlce, tj. na będącą przedmiotem rozpoznania uchwałę Nr XXII/180/2012 z dnia 27 września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki, a także na:

1. - uchwałę Nr XVI/123/2012 z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki;
2. - uchwałę Nr XVII/137/2012 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr XVI/123/2012 z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki.

W dniu 29 grudnia 2005 r. Rada Gminy Siedlce podjęła uchwałę Nr XXXVI/337/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki.

W dniu 4 listopada 2010 r. Rada Gminy Siedlce podjęła uchwałę Nr XLVII/337/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki w części tekstowej w zakresie brzmienia paragrafów: 49, 50, 51 i 52. Przepisy te znajdują się w rozdziale 14 uchwały z dnia 29 grudnia 2005 r. dotyczącym ustaleń w zakresie przeznaczenia i standardów zagospodarowania terenów dróg publicznych oraz terenów dróg publicznych perspektywicznych.

W trakcie trwania procedury planistycznej Rada Gminy Siedlce w dniu 29 grudnia 2011 r. podjęła kolejną uchwałę Nr XIV/100/2011 w sprawie zmiany uchwały z dnia 4 listopada 2010 r. przez sporządzenie brakującego załącznika graficznego, obejmującego granice obszaru objętego sporządzeniem zmiany planu.

W dniu 29 lutego 2012 r. Rada Gminy Siedlce, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XVI/123/2012 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki.

W § 1 podjętej uchwały wprowadzono zmiany w § 49 pkt 2-5, § 50 pkt 2-3 i pkt 5, § 51 pkt 2-3 oraz § 52 pkt 2-3 wobec uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru z dnia 29 grudnia 2005 r. Z § 2 uchwały z dnia 29 lutego 2012 r. wynika, że pozostawiono bez zmian pozostałe ustalenia planu miejscowego z 2005 r., w tym część graficzną.

Następnie Rada Gminy w dniu 29 marca 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr XV1I/137/2012 w sprawie uchylenia ww. uchwały z dnia 29 lutego 2012 r.

Kontynuując procedurę planistyczną, Rada Gminy Siedlce podjęła w dniu 27 września 2012 r. uchwałę Nr XXII/180/2012 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. miejscowości, opierając się na przepisach art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 1 podjętej uchwały wprowadzono następujące zmiany wobec uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru z dnia 29 grudnia 2005 r.:

1. - § 49 pkt 2 otrzymał brzmienie: "szerokość terenu w liniach rozgraniczających - zmienna od 25,0 do 26,0m z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu", zamiast "szerokość terenu w liniach rozgraniczających - 25,0 m z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu";
2. - § 50 pkt 2 otrzymał brzmienie: "szerokość terenu w liniach rozgraniczających - zmienna od 20m do 25m z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu", zamiast "szerokość terenu w liniach rozgraniczających -zmienna, tj. 20 m z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu";
3. - § 51 pkt 2 otrzymał brzmienie: "szerokość terenu w liniach rozgraniczających - zmienna od 12,0 do 20,0m (na terenach zabudowy) i zmienna od 15,0 do 20,0m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami oraz poszerzeniami w rejonie skrzyżowań dróg do 100m, zgodnie z rysunkiem planu", zamiast "szerokość terenu w liniach rozgraniczających - 12m (na terenach zabudowy) i 15m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu";
4. - § 52 pkt 2 otrzymał brzmienie: "szerokość terenu w liniach rozgraniczających - od 10 do 12,0m (na terenach zabudowy) i od 15,0 do 16,0m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami oraz poszerzeniami w rejonie skrzyżowań dróg do 30m, zgodnie z rysunkiem planu", zamiast "szerokość terenu w liniach rozgraniczających - 10m (na terenach zabudowy) i 15m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu".

W § 2 uchwały z dnia 27 września 2012 r. pozostawiono bez zmian pozostałe ustalenia planu miejscowego z 2005 r., w tym część graficzną.

Pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu) skarżący wezwał Radę Gminy Siedlce do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie zaskarżonych uchwał. Odnośnie do uchwały Nr XXII/180/2012 z dnia 27 września 2012 r. skarżący zarzucił, że Rada Gminy Siedlce nie podjęła uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, czego konsekwencją było niepodjęcie przez wójta działań opisanych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że uchwała z dnia 4 listopada 2010 r., na którą powołuje się Rada Gminy Siedlce w preambule uchwały z dnia 27 września 2012 r., była wykorzystana w procedurze uchwalenia uchwały z dnia 29 lutego 2012 r. Zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wójt sporządził projekt planu nie zawierający części graficznej, który został wyłożony do publicznego wglądu, ale tylko na 18 dni roboczych, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (reszta dni z okresu wyłożenia to dni wolne od pracy, gdzie urząd gminy był zamknięty).

W odpowiedzi na powyższe Rada Gminy Siedlce podjęła uchwałę Nr XXXII/282/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. o uznaniu za bezzasadne wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu uchwały organ przyznał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu z dnia 4 listopada 2010 r. nie zawierała załącznika graficznego określającego granice zmiany, dlatego w dniu 29 grudnia 2011 r. podjęto uchwałę w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu, w której określono granice obszaru objętego sporządzeniem zmiany planu. Określone granice były de facto granicami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zostały zmienione, gdyż celem zmiany planu było doprowadzenie do zgodności części tekstowej z częścią graficzną. Poza tym organ uznał, że mieszkańcy gminy mieli możliwość zapoznania się z projektem zmiany planu przez czas wymagany przez ustawę. Wyłożenie projektu planu odbyło się dwukrotnie: pierwszym razem w dniach od 26 września do 27 października 2011 r., a drugim razem od 18 czerwca do 12 lipca 2012 r., a więc nie na czas, o jakim mówi skarżący. Tak samo wobec uchwały z dnia 4 listopada 2010 r. zastosowano procedurę z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadnienie skarg wniesionych na zaskarżone przez skarżącego uchwały jest tożsame z treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. skarżący dodatkowo wskazał, że przyczyną zakwestionowania przedmiotowej uchwały jest okoliczność, że na terenie oznaczonym w planie symbolem MU-1 w Stoku Lackim-Folwark wyznaczono drogi, których zaplanowanie powoduje, że jego działka o numerze 205 i powierzchni 54 ary zostanie podzielona na działki, które nie spełniają normatywu minimalnego działek budowlanych. Planowane drogi oznaczone są na planie symbolem KD, a szerokość drogi ma wpływ na powierzchnię działek, które powstaną po wybudowaniu tych dróg.

W piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. (data wpływu do Sądu) skarżący, uzasadniając naruszenie interesu prawnego, podniósł, że wskutek uchwały z dnia 27 września 2012 r. po wydzieleniu projektowanych dróg powierzchnia jego działki ulegnie znacznemu pomniejszeniu w porównaniu do uchwały z 2005 r. Ponadto ponownie powtórzył, że nieodpowiednie wyłożenie projektu planu spowodowało niemożność zapoznania się z przyjętymi rozwiązaniami, a brak załącznika graficznego do uchwały z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie przystąpienia do zmiany planu stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący wskazał na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 1457/11, mocą którego stwierdzono częściową nieważność załącznika graficznego dołączonego do uchwały z 2005 r., obejmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych nieruchomości. Tak więc załącznik graficzny do uchwały z 29 grudnia 2005 r. nie pokrywa się z załącznikiem graficznym do uchwały z grudnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 4 listopada 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Siedlce wniósł o oddalenie skargi i przedstawił kolejne etapy procedury planistycznej dotyczącej uchwały z dnia 27 września 2012 r. Wyjaśnił, że stanowiła ona jedynie korektę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dostosowanie części tekstowej do części graficznej obowiązującego planu było konieczne ze względu na występujące różnice szerokości dróg, w pozostałym zakresie rysunek planu jest zgodny z częścią tekstową planu. Przeprowadzona procedura zakończona podjęciem uchwały przez Radę Gminy Siedlce doprowadziła do zgodności planu części tekstowej z częścią graficzną.

W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2014 r. (data wpływu do Sądu) pełnomocnik organu wyjaśniła, że załącznikiem graficznym do uchwały z dnia 27 września 2012 r. jest ten sam dokument, który został dołączony do uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego z 2005 r. Dlatego mapa ta nie była dodatkowo eksponowana jako załącznik do uchwał o przystąpieniu do sporządzenia zmiany oraz o zmianie planu. Także w trakcie obydwu wyłożeń projektu zmiany planu organ powoływał się na brak zmian w załączniku graficznym oraz wyjaśniał wszelkie wątpliwości w oparciu o obowiązującą mapę z 2005 r. Zarówno w treści podejmowanych uchwał, jak i w ogłoszeniach o wyłożeniu projektu zmiany organ wprost wskazywał, że planowane zmiany dotyczą wyłącznie części tekstowej uchwały.

Ponadto mapa terenu objętego planem niezmiennie od 2005 r. jest stale dostępna dla wszystkich zainteresowanych w postaci dokumentu znacznych rozmiarów, wywieszonego w Urzędzie Gminy oraz na stronie internetowej Urzędu. Podczas wyłożenia zmiany planu w dniach 18 czerwca - 12 lipca 2012 r., mieszkańcy Gminy (w tym skarżący) mogli się bez przeszkód zapoznać z proponowaną zmianą, zarówno w oparciu o część tekstową, jak i załącznik graficzny, przy założeniu, że modyfikacja nie dotyczy w ogóle tego załącznika graficznego - mapy.

Odnosząc się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1457/11 organ podniósł, że z uwagi na znaczne wymiary mapy oraz minimalny zakres zmiany (wyłączono z niej jedynie pojedynczą działkę nr 26 o powierzchni 6.569 m2, gdzie jej szerokość wynosi około 30 m na odcinku projektowanego przebiegu drogi KL), w wyroku stwierdzono nieważność tylko w odniesieniu do drogi KL.

Organ zaprzeczył, aby zaskarżone uchwały wpłynęły na interes skarżącego poprzez zwiększenie szerokości dróg z jednoczesnym zmniejszeniem po jego stronie możliwości podziału nieruchomości. Faktem jest bowiem, że szerokość dróg przy nieruchomości skarżącego była od początku istnienia planu taka sama, wynikała bowiem z niezmienionej w swym kształcie mapy, załączonej do uchwały z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu dla przedmiotowych miejscowości. Zaskarżone uchwały nic w tym względzie nie zmieniły, co wyłącza możliwość naruszenia przez nie interesu skarżącego, stanowiącego przesłankę konieczną dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.

Pełnomocnik organu podniósł również, że prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 344/13 WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie obowiązującego planu miejscowego dla przedmiotowych miejscowości, w którym to postępowaniu skarżący opierał swe żądanie stwierdzenia nieważności uchwały na niezgodności jej części tekstowej z załącznikiem graficznym w zakresie szerokości dróg przebiegających w pobliżu jego nieruchomości. Wówczas organ zwracał uwagę, że powyższa różnica została zweryfikowana w dniu 27 września 2012 r. poprzez podjęcie uchwały o zmianie planu, zaskarżonej obecnie przez skarżącego.

Zatem aktualnie szerokość dróg jest jasna i wynika z jednoznacznych zapisów planu w części tekstowej i graficznej. Dokonanie zmiany planu w zakresie części tekstowej dostosowującej ją do załącznika graficznego, powinno być więc dla skarżącego korzystne, skoro wcześniej skarżył uchwałę z uwagi na te nieścisłości. Okoliczność ta poddaje w wątpliwość istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ustaleniu, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi dokonał oceny legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w świetle unormowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, skarżący jako właściciel działki o numerze[...], położonej w[...], tj. na obszarze objętym przedmiotową zmianą planu miejscowego, ma legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał planistycznych. Jak wynika z mapy załączonej przez organ do akt sprawy, przez działkę skarżącego przechodzą dwie drogi o symbolu KD, których szerokość według zapisów planu z 2005 r. wynosiła 10m (na terenach zabudowy) i 15m (poza terenami zabudowy).

Natomiast zgodnie ze zmienionym § 52 pkt 2 zaskarżonej uchwały z 27 września 2012 r., szerokości te wyniosły odpowiednio: od 10 do 12m i od 15 do 16m. Mając na uwadze, że ustalone w planie miejscowym linie rozgraniczające drogi o symbolu KD determinują dopuszczalną linię zabudowy wyznaczającą obszar wyłączony z zabudowy ze względu na konieczność zachowania odległości dopuszczalnej zabudowy względem drogi, Sąd przyjął, że skarżący wykazał interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały. Ponadto czytając zapisy części tekstowej przedmiotowej uchwały w § 52 pkt 2 oraz w akcie planistycznym z grudnia 2005 r. skarżący mógł przypuszczać, że nastąpiła zmiana na jego niekorzyść.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wystąpiło w przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego, jednak w granicach prawa i władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197-198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., II SA/Bk 370/12).

Sąd podkreślił, że usytuowanie dróg o kategorii KD przez nieruchomość skarżącego nastąpiło już w planie miejscowym z dnia 29 grudnia 2005 r. Skarżący nie może w trybie zaskarżenia przedmiotowej uchwały kwestionować faktu, że wyznaczono drogi, których zaplanowanie powoduje, że jego działka o numerze 205 zostaje podzielona na działki niespełniające minimalnego normatywu działek budowlanych. Przedmiotowa uchwała z dnia 27 września 2012 r. dokonała bowiem jedynie zmiany części tekstowej niektórych paragrafów planu z 2005 r., w tym interesującego skarżącego § 52 pkt 2, w celu dostosowania parametrów szerokości dróg w liniach rozgraniczających do wytyczonych na mapie. W celu usunięcia tej nieścisłości wręcz należało to uczynić, aby uchronić się przed skutecznymi skargami mieszkańców gminy do sądu administracyjnego, którzy w ten sposób kwestionowali rozbieżność między załącznikiem graficznym a częścią tekstową planu z 2005 r. (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., IV SA/Wa 1457/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r., IV SA/Wa 1745/09).

Badając zachowanie procedury planistycznej przez organ w procesie tworzenia przedmiotowej uchwały, Sąd uwzględnił regulację szczególną z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy powoduje nie każde naruszenie trybu ich sporządzania, ale tylko istotne. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Dla ustalenia przesłanki istotności decydujące znaczenie ma wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie należy więc rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów skarżącego wobec przedmiotowej uchwały Sąd uznał, że nie mogą one spowodować stwierdzenia jej nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 4 listopada 2010 r. powinien być załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego zmianą (art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Siedlce uzupełniła ten brak w formie kolejnej uchwały z dnia 29 grudnia 2011 r., która zmieniła uchwałę z dnia 4 listopada 2010 r. przez dodanie brakującego załącznika graficznego, który w swojej treści był tożsamy z załącznikiem graficznym sporządzonym do planu z 2005 r. Uchwała z dnia 4 listopada 2010 r. w zmienionym kształcie była podstawą do uchwalenia zmiany tekstowej części planu.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut skarżącego, że uchwała z dnia 27 września 2012 r. została podjęta bez uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem te z dnia 4 listopada 2010 r. wykorzystano w procedurze uchwalania uchwały z dnia 29 lutego 2012 r. Sąd podkreślił, że uchwałą z dnia 29 marca 2012 r. uchylono jedynie pierwotną uchwałę o zmianie planu z dnia 29 lutego 2012 r., natomiast w obrocie prawnym pozostała uchwała z dnia 4 listopada 2010 r., konwalidowana uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r. Nie została ona (tak jak twierdzi skarżący) "wykorzystana bezpowrotnie" w procedurze uchwalania uchwały z dnia 29 lutego 2012 r.

Wskazano, że z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę wynika, że organ zastosował procedurę z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że:

1. - po uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ogłoszono o powyższym w Tygodniku Siedleckim Nr 2 z dnia 9 stycznia 2011 r. Obwieszczenia wywieszone były również na tablicy ogłoszeń sołectw wsi objętych opracowaniem, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz na jego stronie internetowej (art. 17 pkt 1 ustawy),
2. - zawiadomione zostały również o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu (art. 17 pkt 2 ustawy),
3. - sporządzono projekt planu, zebrano i rozpatrzono wnioski (art. 17 pkt 4 ustawy),
4. - projekt planu uzyskał wszystkie uzgodnienia i opinie poszczególnych organów uzgadniających i opiniujących (art. 17 pkt 6 ustawy),
5. - wyłożenie do publicznego wglądu projektu zmiany planu wraz z odstąpieniem od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu zmiany planu miejscowego nastąpiło w dniach od 18 czerwca do 12 lipca 2012 r., a więc na 24 dni kalendarzowe, a dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami odbyła się w dniu 26 czerwca 2012 r. (art. 17 pkt 9 ustawy),
6. - po przedstawieniu Radzie Gminy projektu zmiany planu miejscowego (art. 17 pkt 14 ustawy), podjęła ona uchwałę z dnia 27 września 2012 r. o zmianie planu miejscowego w części tekstowej planu z 2005 r. w zakresie paragrafów: 49 pkt 2, 50 pkt 2, 51 pkt 2 i 52 pkt 2, zaś pozostałe ustalenia planu, w tym część graficzna pozostała bez zmian.

Organ przyznał, że do publicznego wglądu wyłożono jedynie część tekstową zmiany planu, bez załącznika graficznego, ponieważ zmiany nie dotyczyły części graficznej planu z 2005 r. Ponadto załącznik graficzny, tj. mapa terenu objętego planem, niezmiennie od 2005 r. jest stale dostępna dla wszystkich przez wywieszenie w Urzędzie oraz opublikowana na stronie internetowej Urzędu.

W ocenie Sądu projekt zmiany planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w całości, łącznie z załącznikiem graficznym, który jest integralną częścią zmiany planu (art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednak to uchybienie proceduralne nie stanowi istotnego naruszenia trybu postępowania, mając na uwadze charakter zmian, które nie dotyczyły załącznika graficznego oraz powszechną dostępność załącznika graficznego. Ten pozostał w takim kształcie, jak w uchwalonym planie z 2005 r., za wyjątkiem części przylegającej do działki nr [...] w miejscowości[...], co było wynikiem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1467/11. Jednak ta część załącznika graficznego, co do której Sąd stwierdził nieważność, nie dotyczy miejscowości skarżącego, a tym bardziej jego nieruchomości.

W konsekwencji naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego w powyższym zakresie nie doszło do przyjęcia innych ustaleń planistycznych, aniżeli nastąpiłoby w sytuacji prawidłowego wyłożenia tekstowej i graficznej części zmiany planu. Rada Gminy Siedlce miała świadomość, że zmiany planu mają na celu jedynie dostosowanie części tekstowej planu do załącznika graficznego w zakresie szerokości zaznaczonych na nim dróg, a więc nic w tym załączniku nie zmieniały.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że zmianę planu wyłożono do publicznego wglądu na mniej niż 21 dni, a taki minimalny termin przewiduje art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Projekt zmiany planu był bowiem wyłożony w okresie od dnia 18 czerwca do dnia 12 lipca 2012 r., a więc przez 24 dni kalendarzowe. Nie ma żadnego uzasadnienia prawnego (nie wynika to ani z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też z art. 57 k.p.a.), aby liczyć terminy administracyjne w taki sposób, jak to uczynił skarżący, a więc odliczać dni wolne od pacy. Termin z art. 17 pkt 9 ustawy planistyczne - co najmniej 21 dni - obejmuje wszystkie dni kalendarzowe, a nie tylko dni robocze.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2080/13 wywiódł K. K. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. - art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały rady gminy naruszającej prawo,
2. - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że przedmiotowej sprawie wystąpiło naruszenie interesu, jednak w granicach prawa i władztwa planistycznego, przysługującego z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
3. - art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 9 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej w zakresie przygotowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że głównym argumentem przemawiającym za uznaniem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył prawo wydając zaskarżone orzeczenie jest błędna wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błędne zastosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes zgodnie z prawem w ramach kompetencji przyznanych gminie na mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniósł, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prowadzą do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę praw właścicielskich.

Jednym z elementów procedury planistycznej służącym powyższemu celowi jest przewidziana w art. 17 pkt 9 ustawy możliwość zapoznawania się z projektem planu, który powinien być dostępny wraz z załącznikiem graficznym przez 21 dni. Dostępność do projektu planu w terminie gwarantującym możliwość zapoznania się z nim jest bezpośrednio związana z innym uprawnieniem proceduralnym, tj. możliwością składania uwag do tego projektu. Prawo do składania uwag byłoby prawem iluzorycznym bez gwarancji zapoznania się przez społeczeństwo w określonym terminie z treścią projektu planu tym bardziej, że wskazane w ustawie podmioty mogące składać uwagi do projektu planu uprawnione są do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć i które z tego względu powinny mieć pewność, że w ustawowo określonych granicach czasowych będą mogły zapoznać się z projektem planu wraz ze wszystkimi wymaganymi prawem załącznikami.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie stwierdził, że wyłożenie projektu zmiany planu miejscowego bez załącznika graficznego w postaci mapy terenu objętego zmianą planu ma, wbrew ocenie Sądu, charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Fakt wyłożenia projektu planu bez załącznika graficznego znacznie utrudniał zapoznanie się z zaproponowanymi rozwiązaniami, a w szczególności utrudniał weryfikację przez skarżącego czy planowane zmiany odnoszą się do jego gruntu. W konsekwencji skarżący miał utrudnioną możliwość złożenia uwag do projektu planu bowiem nie wiedział, że jego treść dotyka również jego działki. Na powyższe utrudnienia bardzo wyraźnie wskazywał skarżący. Wyłożony projekt planu nie zawierał symboli dróg, jakich będzie dotyczył. Nawet porównanie rysunku mapy planu, tego, który nie uległ zmianie w 2005 r., z wyłożonym projektem planu nie pozwalało określić czy proponowana zmiana dotyczy nieruchomości skarżącego. Do projektu planu wpłynęła tylko jedna uwaga, natomiast większość społeczeństwa nie wiedziała czego dotyczą wprowadzane zmiany. Sposób, w jaki projekt zmiany planu został wyłożony nie gwarantował zatem społeczeństwu hipotetycznej możliwości wpływu na treść planu poprzez złożenie do niego uwag. Skarżący kasacyjnie podnosi, że nie wiedział, że zmiana planu dotyczy jego nieruchomości, a zatem nie mógł złożyć uwagi do projektu planu.

W tym stanie rzeczy sytuacja, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z naruszeniem minimalnych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nie może być w ocenie skarżącego traktowana jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. Na skutek wskazanego wyżej uchybienia organu planistycznego cele sformalizowanej procedury planistycznej nie mogły być zrealizowane, a takie uchybienie ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że okoliczność, iż ustawodawca wymaga wyłożenia planu z załącznikiem graficznym obejmującym granice projektowanej zmiany planu, świadczy o tym, że ustawodawca zmierza do zagwarantowania zainteresowanym podmiotom możliwości zweryfikowania czy projektowane zmiany ich nie dotyczą, a w konsekwencji zmierza do zagwarantowania zainteresowanym podmiotom możliwości zgłoszenia uwag.

Okoliczność, że mapa terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego była dostępna na stronie internetowej oraz że nie uległa zmianie część graficzna planu nie może mieć na gruncie niniejszej sprawy większego znaczenia. Skarżący nie może się bowiem domyślać, jakiej części terenu dotyczy projektowana zmiana planu miejscowego, bo to utrudnia mu wykonanie ustawowo zagwarantowanego prawa do złożenia uwag.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że dostrzeżone uchybienie nie miało wpływu na treść zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd dokonując wykładni przepisów art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 9 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien był przede wszystkim mieć na uwadze cel, dla jakiego została ustalona tak formalistyczna procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego - prawo do zagwarantowanej ustawowo procedury. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji przede wszystkim dokonał błędnej wykładni w/w przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji błędnej wykładni w/w przepisów Sąd błędnie zastosował art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem uznał, że naruszenie interesu skarżącego było zgodne z prawem. Wskutek błędnej wykładni przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd dokonał błędnego zastosowania przepisów procedury, tj. art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że zaprezentowane w skardze kasacyjnej pojęcie istotnego naruszenia trybu postępowania znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2097/2012 (LexisNexis nr 5160730) stwierdzono, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury.

Z kolei w wyroku z dnia z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 466/2011 (LexisNexis nr 2573086), NSA wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono szczegółowo procedurę poprzedzającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego.

Takie określenie procedury planistycznej służy ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Ścisłe przestrzeganie procedury planistycznej zostało przez ustawodawcę, obwarowane sankcją nieważności.

W tym stanie rzeczy w ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok niewątpliwie został wydany z naruszeniem w/w przepisów prawa w związku z czym nie może się ostać w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wójta Gminy Siedlce wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że faktem jest, że dokonując wyłożenia projektu zmiany planu miejscowego organ przedłożył do publicznego wglądu jedynie część tekstową uchwały bez jej załącznika graficznego. W ocenie organu jednak okoliczność powyższa - jak słusznie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej, a tym samym interesu skarżącego skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Jak bowiem wyjaśniono na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie mapa o wyglądzie i treści jak w załączniku jest w istocie tym samym dokumentem, który stanowił załącznik graficzny uchwały Nr XXXVI/337/2005 Rady Gminy Siedlce z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki.

Z tego też względu oraz wobec faktu, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Siedlce miała na celu jedynie dostosowanie części tekstowej planu do załącznika graficznego w zakresie szerokości zaznaczonych na nim dróg (a więc nic w tym załączniku nie zmieniała) mapa ta nie była dodatkowo eksponowana jako załącznik do uchwały o zmianie planu. Co istotne, w trakcie wyłożenia uchwały organ powoływał się na fakt braku zmian w załączniku graficznym oraz wyjaśniał wszelkie wątpliwości w oparciu o obowiązującą mapę z 2005 r. Ponadto zarówno w treści samej uchwały, jak i w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu zmiany organ wprost wskazywał, że planowane zmiany dotyczą wyłącznie części tekstowej uchwały (dowody w aktach sprawy). Wreszcie, załącznik graficzny, tj. mapa terenu objętego planem niezmiennie od 2005 roku jest stale dostępna dla wszystkich zainteresowanych w postaci dokumentu znacznych rozmiarów wywieszonego w Urzędzie Gminy Siedlce oraz na stronie internetowej Urzędu.

Wobec powyższych okoliczności w ocenie organu podczas wyłożenia zmiany planu w dniach 18 czerwca - 12 lipca 2012 roku mieszkańcy Gminy (w tym skarżący) mogli się bez przeszkód zapoznać z proponowaną zmianą zarówno w oparciu o część tekstową, jak i załącznik graficzny-mapę, przy pomocy której pracownicy Urzędu objaśniali na czym planowana zmiana polega, z zaznaczeniem, że modyfikacja ta samej mapy w ogóle nie dotyczy.

W ocenie organu nie sposób przy tym zgodzić się ze skarżącym, gdy twierdzi, jakoby brak wyłożenia załącznika graficznego uniemożliwiał mu przedłożenie uwag do planowanych zmian. Skoro bowiem zarówno w ogłoszeniu o zmianie, jak i w treści samej uchwały oraz jej uzasadnieniu wskazywano jednoznacznie na brak jakichkolwiek zmian dotyczących mapy, zarówno skarżący jak i pozostali mieszkańcy Gminy Siedlce mieli pełną wiedzę jak ten załącznik wygląda tzn. że jest tożsamy z mapą widniejącą w Urzędzie i na stronie internetowej Gminy, o czym zresztą byli dodatkowo informowani przez pracowników Urzędu. Wobec powyższego nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący nie wiedział o zakresie zmian oraz o tym, czy i w jakim zakresie dotkną one terenu, na którym położona jest jego nieruchomość.

Wskazano, że skoro uchwała miała na celu jedynie dostosowanie tekstu do załącznika graficznego, który pozostawał bez zmian to - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - jakiekolwiek uwagi skarżącego dotyczące mapy nie mogłyby wpłynąć na treść uchwalanej zmiany, gdyż sama mapa zawierała już wartości szerokości dróg o symbolu KD odpowiednio 12 i 16 metrów. Zaskarżona zmiana miała na celu wyłącznie dostosowanie szerokości dróg wskazanych w tekście uchwały do wartości wynikających z załącznika graficznego, faktem jest bowiem, że szerokość dróg przy nieruchomości skarżącego była od początku istnienia planu taka sama i wynikała z niezmienionej w swym kształcie mapy załączonej do uchwały Rady Gminy Siedlce Nr XXXVI/337/2005 z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki a zaskarżona uchwała nic w tym względzie nie zmieniła.

Argument skarżącego, jakoby wyłożenie mapy umożliwiłoby mu przedstawienie uwag do uchwały, co mogłoby zmienić jej kształt nie znajduje zatem uzasadnienia w faktach. Wbrew stanowisku skarżącego, dokonując zmiany planu w zakresie szerokości dróg wskazanych w części tekstowej planu organ działał w interesie Gminy w ramach swego władztwa planistycznego, a jednocześnie realizując swe obowiązki z zakresie planowania przestrzennego, podjęcie tej uchwały należy bowiem oceniać jako konieczne w celu zapewnienia pewności i jasności prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Siedlce.

Wobec powyższego, w ocenie organu wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcie w pełni odpowiada prawu. Sąd orzekający zasadnie uznał, że występujące w przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach prawa i władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały bowiem upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach danej gminy. Rozpatrując tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie wziął pod uwagę, że usytuowanie dróg o kategorii KD przez nieruchomość skarżącego nastąpiło już w planie miejscowym z 2005 r. zatem wyłożony załącznik graficzny w odniesieniu do szerokości dróg wokół nieruchomości skarżącego nie różniłaby się w żaden sposób od dotychczas obowiązującej mapy.

Z tego też powodu zdaniem Sądu skarżący nie może w trybie zaskarżenia przedmiotowej uchwały kwestionować faktu, że wyznaczono drogi, których zaplanowanie powoduje, że jego działka zostaje podzielona na działki niespełniające minimalnego normatywu działek budowlanych, skoro stan taki istniał już przed uchwaleniem kwestionowanej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie wziął pod uwagę, że zaskarżona uchwała dokonała jedynie zmiany części tekstowej niektórych paragrafów planu z 2005 r., w tym interesującego skarżącego § 52 pkt 2, w celu dostosowania parametrów szerokości dróg w liniach rozgraniczających do wytyczonych na mapie.

W odniesieniu zaś do kwestii charakteru ewentualnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, w kwestionowanym wyroku dla ustalenia przesłanki istotności dokonano badania wpływu naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie prawa należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Wprawdzie w ocenie Sądu projekt zmiany planu powinien był zostać wyłożony do publicznego wglądu w całości, łącznie z załącznikiem graficznym, zasadnie uznano jednak, że to uchybienie proceduralne nie stanowi istotnego naruszenia trybu postępowania. Dokonując takiej oceny Sąd pierwszej instancji słusznie wziął pod uwagę charakter wprowadzanych zmian (potrzebę dostosowania części tekstowej do zapisów mapy w zakresie szerokości zaznaczonych na niej dróg oraz brak zmian w załączniku graficznym), a także niekwestionowaną przez skarżącego powszechną dostępność załącznika graficznego.

W konsekwencji należało uznać, że tego typu naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego nie doprowadziło do przyjęcia innych ustaleń planistycznych, aniżeli nastąpiłoby to w sytuacji prawidłowego wyłożenia tekstowej i graficznej części zmiany planu.

Zdaniem organu zaskarżony wyrok uznać należy za oparty na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz właściwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wskazanie, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia pozwala jednak przyjąć, że istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na zakwestionowaniu przez stronę skarżącą kasacyjnie poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowaniu przepisów art. 3 ust. 1 i art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 9 i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), a także art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy fakt niewyłożenia do publicznego wglądu części graficznej projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowił istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego, a w konsekwencji nietrafne było w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu, że podejmując zaskarżoną uchwałę w wadliwej procedurze organ planistyczny nie przekroczył granic władztwa planistycznego, a naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą nie czyni jej niezgodną z prawem, co uzasadnia oddalenie jego skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Takie też rozumienie powyższego przepisu trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Należy podkreślić, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 2518/10) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie doszło w sprawie do istotnego naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Istotą tej regulacji jest określenie na początku procedury planistycznej granic terenu, którego będą dotyczyć ustalenia przygotowywanego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmiany. W realiach niniejszej sprawy dokonywano określonych zmian jedynie w części tekstowej planu miejscowego z 2005 r. bez zmiany części graficznej i w zakresie obszaru wyznaczonego granicami wynikającymi z załącznika graficznego planu z 2005 r. Dodatkowo czynności sformalizowanej procedury planistycznej związane z ochroną praw osób mających tytuł prawny do nieruchomości objętych ustaleniami planu zostały powtórzone dopiero po dniu podjęcia przez Radę Gminy Siedlce uchwały z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XIV/100/2011 zmieniającej wcześniejszą uchwałę z dnia 4 listopada 2010 r. Nr XLVII/337/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki, poprzez dodanie do uchwały z dnia 4 listopada 2010 r. Nr XLVII/337/2010 brakującego załącznika graficznego, obejmującego granice obszaru objętego sporządzeniem zmiany planu.

Dopuszczalna prawnie możliwość zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2007 r., II SA/Gd 436/07, LEX nr 400745; wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., II OSK 313/08) nastąpiła zatem na tym etapie postępowania planistycznego, który pozwalał organowi planistycznemu na powtórzenie elementów procedury gwarantujących ochronę praw osób mających tytuł prawny do nieruchomości objętych ustaleniami planu. Skoro gwarancje te zostały zapewnione, a treść projektowanej zmiany planu objętej dokonanymi uzgodnieniami nie uległa zmianie, to nie ma podstaw do twierdzenia, że w wyniku podjęcia wcześniejszej uchwały z dnia 4 listopada 2010 r. Nr XLVII/337/2010 doszło do uchybienia, które mogło mieć, a tym bardziej miało wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego.

Zgodnie z art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z etapów procesu planistycznego jest ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenie tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowanie w tym czasie dyskusji publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Niewątpliwie projekt planu (również zmiany planu) obejmuje projekt zarówno jego części tekstowej, jak i części graficznej, skoro uchwalany następnie na podstawie tego projektu plan miejscowy zawiera część tekstową, a także załączniki, w tym załącznik graficzny (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie oznacza to jednak, że bezwzględnie w każdej sytuacji nie wyłożenie do publicznego wglądu wszystkich wymaganych załączników jest równoznaczne z istotnym naruszeniem trybu postępowania planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., II OSK 1217/11; wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 2518/10). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stok Lacki, Stok Lacki-Folwark, Pustki, Grubale, Osiny, Biel, Pruszyn-Pieńki był wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie, przy tym z ogłoszeń i obwieszczeń wynika, że projekt dostępny jest również na stronie internetowej Urzędu Gminy Siedlce, a zmiany obejmowały wyłącznie część tekstową planu, tj. brzmienie § 49-52 zmienianej uchwały Rady Gminy Siedlce z dnia 29 grudnia 2005 r. Nr XXXVI/337/2005.

Niekwestionowane w sprawie niewyłożenie do publicznego wglądu załącznika graficznego mogłoby być kwalifikowane jako istotne naruszenie trybu postępowania, gdyby miało wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego. Skoro jednak nie dokonano żadnej zmiany w części graficznej uchwały Rady Gminy Siedlce z dnia 29 grudnia 2005 r. Nr XXXVI/337/2005, to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że uchybienie organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Nie można również w realiach niniejszej sprawy przyjmować, że uchybienie to miało wpływ na prawa skarżącego jako uczestnika procesu planistycznego. Przede wszystkim należy podkreślić, że projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w Urzędzie Gminy Siedlce. W tym samym urzędzie – jak wynika z informacji organu niekwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie - mapa terenu objętego planem niezmiennie od 2005 r. jest stale dostępna dla wszystkich zainteresowanych w postaci dokumentu znacznych rozmiarów wywieszonego w Urzędzie Gminy.

Każda osoba zainteresowana zapoznaniem się z projektem zmiany planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu w Urzędzie Gminy Siedlce miała zagwarantowaną możliwość zapoznania się z niezmienianą częścią graficzną planu miejscowego. Ponadto, aby można było rozważać wpływ uchybienia na prawa skarżącego, konieczne byłoby wykazanie jakie prawa zostały naruszone i w jakim związku pozostają z treścią zaskarżonej uchwały. Z akt planistycznych nie wynika, aby skarżący korzystał ze swojego prawa do uczestnictwa w procedurze planistycznej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie brał udziału ani w dyskusji publicznej, ani też nie korzystał z prawa składania uwag do projektu planu. Przedmiotem uwagi mogło być również niewyłożenie do publicznego wglądu części graficznej zmienianego planu. Nie znajduje zatem podstaw twierdzenie, że skarżący kasacyjnie w wyniku uchybienia organu został pozbawiony prawa składania uwag do projektu planu, a tym samym kwestionowania poprawności wyłożenia do publicznego wglądu jedynie części graficznej planu.

Nie można też przyjąć, że poprzez niewyłożenie do publicznego wglądu załącznika graficznego skarżący został wprowadzony w błąd co do treści dokonywanej zmiany, skoro z wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmienionej części tekstowej planu wynika, że dokonywane zmiany dotyczą dróg objętych planem miejscowym z 2005 r., a istota tych zmian była do uchwycenia przez porównanie dawnego i zmienianego tekstu planu, a nie poprzez analizę niezmienionego załącznika graficznego (w części dotyczącej nieruchomości skarżącego).

Skoro skarżący upatruje naruszenia przez Radę Gminy Siedlce władztwa planistycznego w fakcie podjęcia zaskarżonej uchwały w wadliwej procedurze, tj. z istotnym naruszeniem trybu postępowania, a do takiego istotnego naruszenia nie doszło, to sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł być uwzględniony. Trzeba przy tym zaznaczyć, że podstawę normatywną władztwa planistycznego gminy należy odczytywać łącznie z kilku przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1.

Tym samym nie mógł być również uwzględniony powiązany z powyższym przepisem art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza w sytuacji, gdy legitymacja procesowa skarżącego nie była kwestionowana przez Sąd pierwszej instancji. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą nie czyni jej niezgodną z prawem, a zatem jego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej niezastosowania w sprawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić w oparciu o art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Bezsporne jest, że organ poniósł w tym postępowaniu koszty wynagrodzenia zastępującego go radcy prawnego, którego czynności polegały na sporządzeniu i wniesieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 12 maja 2014 r. Strona złożyła wniosek o zwrot tych kosztów w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W związku z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490) nie określają stawki minimalnej wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć analogicznie stawkę ustaloną za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie jest to stawka określona w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia. Wprawdzie z dniem 1 stycznia 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804), jednakże zgodnie z treścią § 21 tego rozporządzenia "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji".