Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. o sygn. akt II SA/Lu 345/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2008 r. nr WINB.ZOA.4070/II-5/08 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania I. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], nakazującą I. K. wykonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,70 m x 3,10 m i wysokości 2,20 m ÷ 2,80 m, położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., dobudowanej do istniejącego budynku o konstrukcji drewnianej bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W motywach decyzji Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wyjaśnił, że I. K. w czerwcu 2007 r. dokonała rozbiórki ganku, istniejącego przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. [...] w S., i na jego miejsce dobudowała część budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,70 m x 3,10 m i wysokości 2,20 m ÷ 2,80 m, z dachem jednospadowym drewnianym, pokrytym blachą trapezową.
W związku z tym, że dobudowa ta została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na I. K. obowiązek przedłożenia w terminie do 20 października 2007 r. następujących dokumentów:
- 1) zaświadczenia Wójta Gminy Serokomla o zgodności przedmiotowej dobudowy ustaleniami owiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego omawianej części budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego o wpisaniu projektanta na listę członków;
- 3) zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec niezłożenia przez I. K. żądanych dokumentów w zakreślonym terminie, organ I instancji – powołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr PINB.7355-5/78/07/08 – nakazał jej rozbiórkę przedmiotowego ganku.
Z ustaleń organów obu instancji wynika, iż dobudowa omawianego ganku była zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego Serokomla, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Serokomla z dnia 29 kwietnia 2005 r. nr XXIII/110/05 (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 147, poz. 2653). Sporna dobudowa znajduje się bowiem na terenie oznaczonym symbolem 89 MN, U, tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług komercyjnych z przeznaczeniem m.in. na adaptację istniejącej zabudowy przy ul. [...], dopuszczającej rozbudowę istniejących budynków oraz uzupełnienie zabudowy z zachowaniem przepisów szczególnych oraz warunków pkt 3 (maksymalnej powierzchni zabudowy do 50% powierzchni działki). Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, możliwa była legalizacja omawianego obiektu budowlanego.
Zdaniem organu II instancji, odwołująca się nie wykonała remontu ganku, ponieważ przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane), a więc w przypadku wykonywania remontu, musi istnieć remontowana część obiektu budowlanego. W tej sprawie natomiast, po dokonaniu całkowitej rozbiórki ganku, w jego miejscu odbudowano nowy ganek.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji podkreślił, że organy administracji orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. W każdym przypadku naruszenia przepisów prawa budowlanego organy te zobowiązane są do stosowania określonych sankcji, w tej zaś sprawie nakazania rozbiórki ganku. Poinformowanie strony o przyszłym obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej było obowiązkiem organu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że odbudowę ganku zrealizowała w dobrej wierze w celu przeciwdziałania dalszemu niszczeniu budynku, w którym mieszka. Podkreśliła również, że postępowanie karne, dotyczące tychże robót budowlanych, zostało umorzone ze względu na znikomą społeczną szkodliwość czynu.
Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie odniosły się do jej wniosku z dnia 14 listopada 2007 r. o przywrócenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na nią postanowieniem PINB z dnia [...] września 2007 r. Pomimo, że informowała ona organy nadzoru budowlanego o zmianach dotyczących prawa własności działki, na której znajduje się przedmiotowy ganek, organ I instancji błędnie wskazał jako właściciela tej działki Gminę Serokomla, zamiast skarżącą.
Zdaniem strony, orzeczenie przez organy administracji nakazu rozbiórki omawianego obiektu, w sytuacji, gdy planowane są obecnie szerokie zmiany prawa budowlanego, mające na celu ułatwienie budowy lokali mieszkalnych, stanowi naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Z przepisu tego wynika zatem, że każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba że ustawodawca w art. 29 - 31 ustawy wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych.
Sąd wskazał, że z ustaleń organów obu instancji, niekwestionowanych przez skarżącą, wynika, że I. K. w czerwcu 2007 r. dokonała rozbiórki ganku, istniejącego przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. [...] w S., a w jego miejsce dobudowała część budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,70 m x 3,10 m i wysokości 2,20 m ÷ 2,80 m, z dachem jednospadowym drewnianym, pokrytym blachą trapezową.
WSA w Lublinie zaznaczył, że przepisy art. 29 - 31 ustawy nie wyłączają robót budowlanych, polegających na odbudowie części obiektu, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawidłowo organy administracji uznały, iż przystąpienie do robót budowlanych, polegających na budowie przedmiotowego ganku, wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – organy obu instancji zasadnie zastosowały w sprawie art. 48 ustawy. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie jednak do ustępu drugiego art. 48, gdy budowa, o której mowa wyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ administracji jest zobowiązany do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie określonych w przepisie dokumentów (art. 48 ust. 3).
Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji, wydając na podstawie powołanych przepisów postanowienie w dniu [...] września 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia – w terminie do dnia 20 października 2007 r. – zaświadczenia Wójta Gminy Serokomla o zgodności przedmiotowej dobudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego omawianej części budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego o wpisaniu projektanta na listę członków, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro skarżąca nie wywiązała się z nałożonych obowiązków w terminie zakreślonym przez organy, to prawidłowo powołaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. organ I instancji nakazał rozbiórkę wskazanego wyżej obiektu na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy.
Przepis ten stanowi bowiem, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (to jest – w realiach niniejszej sprawy – nałożonych postanowieniem z dnia 3 września 2007 r.), stosuje się przepis ust. 1, zobowiązujący właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Sąd podkreślił, że organy administracji orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Również sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, bada jej zgodność z przepisami obowiązującymi w dniu wydania tej decyzji. Organy obu instancji były zobligowane do wydania nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie, a nie mogły wydać rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa budowlanego.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że organy administracji naruszyły prawo, gdyż nie odniosły się do jej wniosku z dnia 14 listopada 2007 r. o przywrócenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na nią postanowieniem PINB z dnia [...] września 2007 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ I instancji, w odpowiedzi na wskazany wyżej wniosek skarżącej, wezwał ją na podstawie art. 50 kpa do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, celem złożenia wyjaśnień. Skarżąca w dniu 5 grudnia 2007 r. oświadczyła, że przedłoży dokumentację techniczną, potrzebną do zalegalizowania przedmiotowej części budynku mieszkalnego, ale opłaty legalizacyjnej nie uiści. Pracownik organu administracji poinformował ją, że nieuiszczenie takiej opłaty będzie wyłączało możliwość zalegalizowania realizacji obiektu budowlanego (k. 29 akt I instancji).
W ocenie WSA w Lublinie, w tej sytuacji organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek skarżącej z dnia 14 listopada 2007 r. stał się bezprzedmiotowy i decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowej części budynku mieszkalnego. Z kolei podnoszona w skardze okoliczność, że organ I instancji błędnie wskazał jako właściciela działki nr [...] przy ul. [...] w S. Gminę Serokomla, zamiast skarżącą, nie miała wpływu na wynik sprawy.
Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyła I. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na niezastosowaniu i pominięciu wyżej wymienionego przepisu i przez to przyjęcie, że sposób wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, ustalonej w art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ustawy – Prawo budowlane dla obiektów budowlanych kategorii od I do VIII bez uwzględnienia powierzchni obiektu budowlanego, jego konstrukcji czy też materiałów, z jakich został wykonany dany obiekt, a w konsekwencji brak zróżnicowania i nieproporcjonalność wysokości tej opłaty nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości, proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny (nie tylko polski) nakazuje uzasadnianie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu społecznym i gospodarczym; art. 3 pkt 6 i 8, art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, polegające na dokonaniu błędnej ich wykładni i w konsekwencji błędnym zastosowaniu art. 3 ust. 6 i niezastosowaniu wyżej wymienionych przepisów art. 3 pkt 8 i art. 29 ust. 2 pkt 1, co skutkowało przyjęciem, że w sprawie niniejszej skarżąca dokonała odbudowy, a nie remontu przedmiotowego ganku, będącego częścią drewnianego budynku mieszkalnego, o wymiarach 8,70 m x 3,10 m i wysokości 2,20 m ÷ 2,80 m, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w S. przy ul. [...], gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przeprowadzone prace odpowiadały swym charakterem definicji remontu, zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane i w konsekwencji uznanie, że powinna ona przed rozpoczęciem prac budowlanych uzyskać pozwolenie na budowę; art. 48 ustawy – Prawo budowlane, polegające na dokonaniu błędnej jego wykładni, poprzez uznanie, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej i w konsekwencji wydanie w stosunku do skarżącej decyzji nakazującej rozbiórkę wskazanego ganku.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 85 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez niedostateczne rozważenie i wyjaśnienie przez WSA w Lublinie, czy na etapie postępowania przed organem administracji zostały prawidłowo ustalone istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie, czy nie zachodziła potrzeba wywołania opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy w przypadku prac budowlanych wykonanych przez skarżącą mamy do czynienia z remontem czy odbudową, w rozumieniu definicji zawartych w art. 3 ustawy – Prawo budowlane w sytuacji, gdy była to okoliczność wymagająca wiadomości specjalnych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, art. 9, art. 59 § 1 kpa, poprzez brak kompleksowej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I i II instancji oraz niedostrzeżenie przedwczesności wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie, nakazującej rozbiórkę wobec niewydania uprzedniej decyzji stwierdzającej przywrócenie bądź odmawiającej przywrócenia terminu na złożenie dokumentacji technicznej, zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Jednocześnie skarżąca, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie i o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: czy opłata legalizacyjna, określana na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ustawy – Prawo budowlane oraz załącznika do ww. ustawy, jest zgodna z art. 32 Konstytucji RP, jak również, czy przedmiotowa opłata legalizacyjna, określana w sposób jednolity, bez gradacji i dostosowania sankcji do charakteru i stopnia naruszenia, a zatem w sposób dopuszczający nieuzasadnione różnicowanie równych albo równe traktowanie nierównych, nie narusza porządku konstytucyjnego, a to zasady równości oraz proporcjonalności?
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew twierdzeniom kasatora, I. K. nie przeprowadziła remontu drewnianego ganku, który przed dokonaniem jego całkowitej rozbiórki, jak przyznaje sama zainteresowana, stanowił obszerną część (3,50 m x 2,50 m) drewnianego budynku mieszkalnego, lecz dobudowała nowy, większy ganek także o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 8,70 m x 3,10 m i wysokości 2,20 m ÷ 2,80 m. W takiej sytuacji Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo przyjęły, iż przystąpienie do robót budowlanych, polegających na budowie przedmiotowego ganku, wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy obu instancji właściwie zastosowały w sprawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i nie ma podstaw do kwestionowania podjętych rozstrzygnięć.
Zgodnie bowiem z ustępem 1 tego artykułu, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie jednak do ustępu drugiego art. 48, gdy budowa, o której mowa wyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ administracji jest zobowiązany do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie określonych w przepisie dokumentów (art. 48 ust. 3).
Jakkolwiek w sprawie mogło dojść do legalizacji samowolnie wzniesionego ganku, gdyż z ustaleń organów obu instancji wynika, że jego dobudowa była zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Serokomla, to jednak skarżąca w dniu 5 grudnia 2007 r. przed organem I instancji oświadczyła, że opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł nie uiści. Złożenie takiego oświadczenia przez skarżącą uczyniło bezprzedmiotowym jej wcześniejszy wniosek o przywrócenie terminu do przedstawienia wymaganych postanowieniem z dnia 3 września 2007 r. dokumentów. W przypadku bowiem przedstawienia jedynie dokumentacji technicznej, bez wniesienia opłaty legalizacyjnej, nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej.
Warto wyjaśnić, że nie ma odrębnej sprawy legalizacji budowy, a jest jedynie sprawa o nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, która w sytuacji wyjątkowej, ściśle określonej przepisami ustawy – Prawo budowlane, może jednak doprowadzić do legalizacji samowolnie wzniesionej budowli. Natomiast ustalenie opłaty legalizacyjnej stanowi jedynie fragment sprawy z art. 48 ustawy – Prawo budowlane i w zależności od wyników postępowania organ albo opłatę ustala albo też nakazuje rozbiórkę samowolnie posadowionego obiektu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Rozważania zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczące zbyt wysokiej stawki opłaty legalizacyjnej, należy postrzegać jako postulaty de lege ferenda, nie zaś jako zarzuty mające świadczyć o nieprawidłowościach w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Trzeba wszak pamiętać, że inwestor nie musi uiścić opłaty legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie jest swego rodzaju przywilejem – sposobem sanowania samowoli budowlanej i zawsze pozostaje w alternatywie z nakazem rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia obiektu budowlanego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony wniosek o zawieszenie postępowania i skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy opłata legalizacyjna, określana na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ustawy – Prawo budowlane oraz załącznika do ww. ustawy, jest zgodna z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok z dnia 5 maja 2009 r. o sygn. akt P 64/07 (OTK-A 2009/5/64), zajmował się stawką kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu i stwierdził, że w stosunku do sankcji przewidzianej w przypadku innych naruszeń w procesie inwestycyjnym, określonych w art. 59a ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, podwyższenie jej na podstawie art. 57 ust. 7 zdanie drugie prawa budowlanego nie narusza w sposób ewidentny konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, te dwie sytuacje nie powinny być traktowane przez ustawodawcę na równi, gdyż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi, zgodnie z art. 57 ust. 6 prawa budowlanego, wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a prawa budowlanego. Dopiero w toku tej kontroli organ nadzoru budowlanego dokonuje sprawdzenia budowy co do ewentualnych nieprawidłowości w zakresie, o którym stanowi art. 59a ust. 2 prawa budowlanego.
Naruszenie prawa określone w art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze i niezgodności w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 są nieporównywalne, gdyż surowość kary pieniężnej, określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, ma zapewnić możliwość dokonania sprawdzeń zgodności budowy pod względem kryteriów ustanowionych w art. 59a ust. 2 i ewentualnie zastosowania sankcji z tytułu niezgodności z nimi (art. 59f ust. 1 prawa budowlanego). Dlatego też powyższe sytuacje, jako różniące się od siebie, są różnie traktowane, co jest spójne z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).
Obowiązek inwestora uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych, polegających na dobudowie części obiektu, ma służyć ochronie doniosłych wartości, wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Brak aktywności inwestora w powyższym zakresie uniemożliwia realizację przez organy nadzoru budowlanego ich ustawowo określonych zadań i bez znaczenia wówczas jest, czy zagrożenie wartości chronionej jest wynikiem "małej" samowoli budowlanej, czy też wzniesienia dużego obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia, czy dotyczy osoby zamożnej, czy też ubogiej. Istotna bowiem jest ochrona interesu publicznego.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.