Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1431/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 964/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. U. w K. (dalej także jako "Wspólnota" lub "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Wnioskiem z dnia 13 lutego 2015 r. H.G. wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa garażu trzystanowiskowego w dobudowie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z podjazdem na działkach nr [...], [...] obr. 4 K. przy ul. U.w K.".

Prezydent Miasta Krakowa, rozpatrując sprawę po raz kolejny na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako "u.p.z.p."), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, aktualny t.j. - Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora. Organ I instancji stwierdził, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. U. w K..

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, zarzuty sformułowane przez odwołujących się oraz stanowisko inwestora; przytoczył też i wyjaśnił relewantne przepisy, w tym art. 59, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza z grudnia 2016 r. wraz z jej uzupełnieniem z dnia 8 marca 2018 r. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 72m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działki nr [...] i nr [...], obr. 4 K., z załącznika graficznego i wyjaśnień zawartych w analizie wynika, iż front terenu inwestycji od strony ul. U. jest w wielkości ok. 24 m. Sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia zatem dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W części tekstowej dokumentu analizy, charakteryzując teren inwestycji, podano, że teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze o dobrze zdefiniowanym układzie urbanistyczno-architektonicznym, w terenach zabudowy śródmiejskiej, o funkcji mieszkaniowo-usługowej, w pełni wyposażonych w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną. Zabudowa wzdłuż ul. L. i U. w obszarze analizy kształtowana jest w formie regularnych kwartałów zabudowy, które w miarę oddalenia od centrum miasta ulegają rozluźnieniu przechodząc w zabudowę wolnostojącą. Zabudowa kwartałowa stanowi w większości dwudziestowieczną tkankę miejską uzupełnioną pojedynczymi dziewiętnastowiecznymi budynkami lub zespołami budynków. W północnej stronie pojawia się zabudowa blokowa współczesna. Teren inwestycji zabudowany jest jednokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym z użytkowym poddaszem i wysokim podpiwniczeniem. Aktualnie budynek jest w trakcie remontu i przebudowy.

Budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Teren od frontu jest ogrodzony prowizorycznym ogrodzeniem budowlanym (wraz z pasem zieleni przed budynkiem), posiada własny wjazd. Na terenie inwestycji występuje zieleń ozdobna niska i wysoka. Stwierdzono występowanie w obszarze analizowanym zabudowy: mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i użyteczności publicznej, zabudowy gospodarczo - garażowej (związana z zabudową mieszkaniową wielorodzinną), dróg publicznych, dróg wewnętrznych i obiektów infrastruktury technicznej. Planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie garażu, będzie kontynuowało funkcję mieszkalną dopełniającą występującą w obszarze analizowanym.

W kolejnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do parametrów nowej zabudowy i uznał je za ustalone prawidłowo. W tym kontekście wskazano m.in., że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla rozbudowy o garaż ustalono w przedziale od 35% (istniejący wskaźnik) do 40% - 45% (wnioskowany wskaźnik) w stosunku do terenu działek: [...] i [...]. Z uzupełnienia analizy z dnia 8 marca 2018 r. wynika, iż ów parametr kształtuje się w przedziale od 20% na dz. nr [...] do 92% na dz. [...]. Średnia wartość wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 53%. Pierwotnie przed samowolnie wykonanymi przybudówkami (rozbudową) powierzchnia zabudowy wynosiła ok. 190m2. Powierzchnia ta generowała wielkość wskaźnika zabudowy na poziomie ok. 23 % w stosunku do działek [...], [...], a w stosunku do działki [...] na poziomie 24 %. Wskaźnik ten jest o 1 % większy od najmniejszego wskaźnika zabudowy w obszarze analizy dla działki sąsiedniej nr [...].

Rozbudowa budynku objęta zamierzeniem inwestycyjnym pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb 4 K. przy ul. U. w K." spowoduje powiększenie wskaźnika zabudowy do 35% (w stosunku do działek [...] i [...]) i do 38,5% (w stosunku do działki nr [...]). Projektowany garaż zaś generuje wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do sumy działek [...] i [...] w wysokości 45%, a w stosunku do dz. [...] w wysokości 51%. W ocenie organu odwoławczego ustalenie przedmiotowego parametru w oparciu o wyjątkowy sposób określony w ust. 2 § 5 rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń. Ustalenie wartości tego parametru w wielkości poniżej średniej występującej w obszarze, którego wartość osiąga 53%, znajduje pełne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, rzetelnie prezentującej poziom istniejącego zainwestowania nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Wartość ta nie odbiega też od wartości zauważonych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Poza wskaźnikiem dla działki [...], który wynosi 20 % i jest najniższym wskaźnikiem występującym w obszarze, wskaźnik ten dla działek stanowiących najbliższe sąsiedztwo jest równy bądź wyższy niż ustalony dla działek [...] i [...] (45% - dla działki [...]+ [...]; 54% - dla działki [...]; 47% - dla działki [...]). Organ odwoławczy zaznaczył też, iż w dniu [...]2018 r. została wydana ostateczna decyzja tegoż organu (znak: [...]) dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb 4 K. przy ul. U. w K.". Organ odwoławczy orzekł w ten sposób, iż w pkt 1: uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II. ppkt. 1 lit. b pt.: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej" w brzmieniu: "Dla budynku ustala się wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku po powierzchni działek [...]do 33 (+/-2%).

Powyższe przyjęto zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Ustala się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30%." i w tym zakresie orzekło, w ten sposób że: "Dla budynku ustala się wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji tj. działki [...], w wielkości 36,5% z tolerancją +/- 2% tj. w przedziale od 34,5% do 38,5%. Powyższe przyjęto zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Ustala się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30%." oraz w pkt 2 w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu 1 instancji. W decyzji tej wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji został ustalony w wielkości 36,5 % z tolerancją ± 2% tj. w przedziale od 34,5% do 38,5%. Powyższe rozstrzygnięcie powoduje, iż w obiegu jest ostateczna decyzja, która uznaje iż z punktu widzenia przestrzennego i zasad kształtowania ładu przestrzennego uregulowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczona jest zabudowa na przedmiotowym terenie inwestycji o wskaźniku 35%.

A jak wykazano powyżej potwierdzenie w przeprowadzonej analizie znajduje również ustalenie przedmiotowego parametru dla rozbudowy o garaż w przedziale od 35% (istniejący wskaźnik) do 40%-45%(wnioskowany wskaźnik) w stosunku do terenu działek: [...].

Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został natomiast ustalony w decyzji na poziomie minimum 30%. W uzupełnieniu analizy wyjaśniono, że wskaźnik ten na działkach zabudowanych jest na zróżnicowanym poziomie od 1% (dz. [...]) do 70% (dz. [...]), a średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 31%. Zatem przyjęta w decyzji wartość mieści się w wartościach zabudowy z badanego obszaru, co przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. U. w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
2. 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie i dokonanie przez organy administracyjne dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującej błędnym ustaleniem, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona jest w sposób zgodny z przepisami prawa, a w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...]2018 r., nr znak: [...];
3. 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ administracyjny kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy polegające na pominięciu w niniejszym postępowaniu Stanisława Bartkowskiego - zarządcy sąsiedniej nieruchomości w stosunku do planowanej inwestycji (tj. działki ewidencyjnej o nr [...], obręb 4 jednostka ew. K.), a w konsekwencji niezapewnienie wszystkim uprawnionym stronom udziału w przedmiotowym postępowaniu;
4. 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak wskazania dlaczego organy procedujące w sprawie przy ustaleniu wskaźnika wielkości zabudowy wzięły pod uwagę parametr obiektu powiększonego o samowolnie wykonaną rozbudowę (wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony dla działek [...]i [...]uwzględnia już dokonaną samowolnie rozbudowę i wynosi 35%) podczas gdy w zakres przedmiotowego postępowania nie wchodzi rozbudowa (samowolnie wykonana) budynku mieszkalnego, a w konsekwencji również brak wskazania dlaczego wskaźnik powierzchni zabudowy w niniejszej sprawie - która dotyczy wyłącznie inwestycji w postaci garażu - jest na poziomie identycznym ze wskaźnikiem dla legalizowanej samowolnej nadbudowy i rozbudowy obiektu (której dotyczy również zaskarżona do tut. Sądu decyzja SKO z dnia [...]2018 r. znak [...]);
5. 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2017 roku, nr znak: AU-2/6730.2/1254/2017, podczas gdy mając na uwadze okoliczności sprawy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
6. 5. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia polegające na niewłaściwym dokonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków planowanej inwestycji, a w konsekwencji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niezgodnie z przepisami prawa, w szczególności przepisami planistycznymi;
7. 6. § 5 ust. 2 rozporządzania poprzez wadliwe ustalenie wskaźnika zabudowy dla zamierzenia budowlanego, stanowiącego wyłącznie inwestycję w zakresie budowy garażu (podczas gdy parametr ten został ustalony w sposób jak dla zamierzenia obejmującego również rozbudowę i nadbudowę - czego dot. inna sprawa zakończona decyzją SKO z dnia [...]2018 r. znak: [...]).

Na podstawie tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ja decyzją Prezydenta Miasta Krakowa, a także o zasądzenie kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Wspólnoty.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji co do tego, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, brak wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność z przepisami odrębnymi). Ponadto, przechodząc do poszczególnych parametrów nowej zabudowy, stwierdził, że zostały one ustalone prawidłowo. Wyjaśnił, że gdy idzie o wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej w stosunku do powierzchni działek, dla budowy garażu przy budynku ustalono wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku po powierzchni działek nr [...], [...]od 40% do 45%, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 30%. W wynikach analizy wskazano w tym kontekście w szczególności, że projektowany garaż od strony południowej posiada powierzchnię zabudowy o wielkości 93,5 m. Istniejący wskaźnik powierzchni zabudowy (biorąc pod uwagę powierzchnię budynku wraz z samowolnie wykonaną rozbudową) wynosi 35% (w stosunku do działek objętych inwestycją, tj. [...] i [...]) i do 38,5% (w stosunku do działki nr [...]).

Po rozbudowie o garaż powierzchnia zabudowy budynku i garażu łącznie z będzie wynosiła ok. 387,5 m2. Powierzchnia ta generuje wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do sumy działek [...]i [...]w wysokości 45%, a w stosunku do dz. [...] w wysokości 51%. Projektowane wskaźniki plasują się w grupie wskaźników średnich, nie przekraczając jednak wartości średniej, tj. 53%. Podstawy ustalenia omawianego parametru zostały doprecyzowane w uzupełnieniu analizy z dnia 8 marca 2018 r., z której wynika, że kształtuje się on w przedziale od 20 na dz. [...]do 92 na dz. [...].

Dodatkowo zaznaczono tam, że pierwotnie przed samowolnie wykonanymi przybudówkami (rozbudową) powierzchnia zabudowy wynosiła ok. 190m2. Powierzchnia ta generowała wielkość wskaźnika zabudowy na poziomie ok. 23% w stosunku do działek [...], [...], a w stosunku do działki [...]na poziomie 24%. Wskaźnik ten jest o 1% większy od najmniejszego wskaźnika zabudowy w obszarze analizy dla działki sąsiedniej nr [...]. Rozbudowa budynku objęta zamierzeniem inwestycyjnym pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...]obręb 4 K. przy ul. U. w K." spowoduje powiększenie wskaźnika zabudowy do 35% (w stosunku do działek [...]i [...]) i do 38,5% (w stosunku do działki nr [...]). Projektowany garaż zaś generuje wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do sumy działek [...]i [...]w wysokości 45%, a w stosunku do dz. [...]w wysokości 51%.

Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że ustalenie przedmiotowego parametru w oparciu o wyjątkowy sposób określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń. Zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ustalenie wartości tego parametru w wielkości poniżej średniej występującej w obszarze analizowanym (53%) znajduje pełne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, rzetelnie prezentującej poziom istniejącego zainwestowania nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy trafnie zauważył również, że odnośna wartość nie odbiega od wartości występujących w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Poza wskaźnikiem dla działki [...], który wynosi 20 % i jest najniższym wskaźnikiem występującym w obszarze, wskaźnik ten dla działek stanowiących najbliższe sąsiedztwo jest równy bądź wyższy niż ustalony dla działek [...]i [...] (45% - dla działki [...]; 54% - dla działki [...]47% - dla działki [...]).

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania powyższych ustaleń; jako zasadne jawi się też - wbrew zarzutom skargi - nawiązanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]2018 r. nr [...].

Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że procedujące w sprawie organy administracji publicznej naruszyły normę wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż dokonując określenia wymagań (wskaźników) dotyczących nowej zabudowy w postaci garażu trzystanowiskowego w dobudowie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wzięły pod uwagę parametry istniejącej zabudowy niezgodnej z porządkiem prawnym (samowoli budowlanej na działce [...]), która to zabudowa nie może zostać uznana za spełniającą kryteria zabudowy sąsiedniej (zabudowanej działki sąsiedniej) w rozumieniu ww. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w konsekwencji czego wskaźniki zabudowy dla nowego ww. zainwestowania zostały określone w sposób nieprawidłowy.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła:

1. - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...]2017 r.;
2. - na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych;

Ponadto skarżąca Wspólnota, powołując się na art. 176 § 2 p.p.s.a., wniosła rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że specyfiką niniejszej sprawy - co zostało wskazane w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji - jest fakt, że planowana przez inwestora zabudowa ma zostać zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie wykonanej w warunkach samowoli jeszcze niezalegalizowanej zabudowy na działce nr [...]. Planowany budynek garażowy ma powstać w dobudowie do istniejącego - samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...]. Przedmiotowy fakt jest w niniejszej sprawie bezsporny i znany z urzędu zarówno organom procedującym w sprawie, jak i orzekającemu w I instancji WSA.

Powołując się na stanowisko doktryny Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Istniejąca zabudowa powinna być jednak zgodna z porządkiem prawnym, a więc nie można za nią uznać np. samowoli budowlanej

Tymczasem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie dla planowanej nowej zabudowy wymagania (wskaźniki) ustalono w oparciu o wskaźniki wynikające z cech samowolnie zrealizowanej i niezalegalizowanej zabudowy na działce [...]. Przykładem tego jest choćby ustalenie przez organy procedujące w sprawie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu. Organy przyjęły bowiem, że obecnie wskaźnik ów wynosi 35% w stosunku do działek nr [...]i nr [...]oraz 38,5% w stosunku do działki nr [...], uwzględniając przy tym przy określaniu ww. wskaźnika samowolnie wykonaną przez inwestora na przedmiotowej działce rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Do naruszenia powyższych norm, w ocenie Skarżącej kasacyjnie, doszło wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jakiego rzekomo dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, uwzględniając samowolę budowlaną zlokalizowaną na działce nr ewid. [...]w K. przy ustalaniu parametrów (wskaźników) dla nowej zabudowy objętej wnioskiem inwestora.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem H.G. z dnia 13 lutego 2015 r. (data wpływu do organu) o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa garażu trzystanowiskowego w dobudowie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z podjazdem na działkach nr [...], [...]obr. 4 K. przy ul. U. w K.".

Dla porządku podkreślić trzeba, że ze względu na datę wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, którą wyznacza data wpływu do organu wniosku Inwestora (art. 61 § 3 k.p.a), stosownie do przepisów przejściowych art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 992) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, tj. sprzed 27 maja 2021 r. oraz przepisy rozporządzenia w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. rozporządzenia nowelizującego, tj. sprzed 3 stycznia 2022 r. W tym też brzmieniu poszczególne przepisy powyższych aktów zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.
4. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
5. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
6. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy;

1. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
2. 3) szerokości elewacji frontowej;
3. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
4. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 1). W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Poszczególne parametry dla projektowanej inwestycji ustalane są – w sposób określony w rozporządzeniu – na podstawie wniosków wynikających z powyższej analizy. Jeżeli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przypomnieć w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie organy, ustalając warunki zabudowy dla projektowanego garażu, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustaliły w przedziale od 35% do 40%-45% w stosunku do terenu działek o nr [...] i [...]. Na podstawie przeprowadzonej analizy przyjęto jednocześnie, że średnia wartość tego wskaźnika dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 53%, przy czym ustalenie to uwzględnia aktualny stan zagospodarowania terenu w obrębie działki nr 483/3, a więc uwzględnia powierzchnię istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego już po dokonaniu - bez wymaganego pozwolenia na budowę - rozbudowy i nadbudowy tego budynku.

Co do zasady rację ma skarżąca kasacyjnie Wspólnota podnosząc, że do analizy porównawczej, przeprowadzanej na zasadzie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, a więc nie można za nią uznać np. samowoli budowlanej.

Niemniej jednak organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgoda z prawem (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz - uwagi do art. 61, opubl. LEX/el. 2021; wyroki: NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, LEX nr 327705; z dnia 15 października 2019 r" II OSK 2852/17, LEX nr 2783473).

Na podstawie akt sprawy o sygnaturze II OSK 1430/19 przekazanych wraz ze skargą kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. U. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 948/18, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu ustalił, że w sprawie inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...]przy ul. U. w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wszczął w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) postępowanie legalizacyjne i w ramach tego postępowania postanowieniem z dnia [...]2012 r. nr [...], nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...]przy ul. U. w K..

Postępowanie legalizacyjne we wskazanej sprawie nie zostało jednak do tej pory zakończone ze względu na toczące się nadal postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (wydane w tym postępowaniu decyzje organów obu instancji orzekające o ustaleniu warunków zabudowy, jak też oddalający skargę Wspólnoty wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 948/18, zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1430/19).

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że aktualnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadna ostateczna i prawomocna decyzja organu nadzoru budowlanego, stwierdzająca, że dokonana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]w K., stanowi samowolę budowlaną. Tym bardziej w obrocie prawnym brak jest decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanej w ramach tej inwestycji części budynku. Przeciwnie, toczy się postępowanie legalizacyjne mające na celu umożliwienie legalizacji owej rozbudowy i nadbudowy.

Z tych względów uwzględnienie w niniejszej sprawie, przy ustalaniu poszczególnych parametrów i wskaźników dla projektowanej garażu w ramach przeprowadzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, całości zabudowy istniejącej na działce nr ewid. [...], w tym również rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie stanowiło naruszenia prawa.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualne pominięcie objętych postępowaniem legalizacyjnym części budynku mieszkalnego na działce nr [...]i tak nie przesądzałoby o konieczności ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, na niższym poziomie niż dotychczas, skoro maksymalna wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym (92% na dz. [...]), a nawet przyjęta przez organy średnia wysokość tego wskaźnika w obszarze analizowanym uwzględniająca całość zabudowy na działce nr [...] (53%), i tak znacząco przekraczają górną granicę tego wskaźnika ustaloną dla projektowanego garażu (40- 45%).

Z tych wszystkich względów, uznając zarzut skargi kasacyjnej za pozbawiony podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.