Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 472/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi G. i G. T., J. i P. F. oraz Prokuratora Okręgowego w Opolu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.
Kontrolowaną w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia 23 maja 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. udzielił Zakładowi Energetycznemu O. S.A. pozwolenia na budowę 400 kV D. – W. – do granicy woj. opolskiego wraz ze strefą ochronną dla tej linii, na terenach położonych w gm. D.., K., D., P., K., W., R., P., C., S. Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzając, iż wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej oraz z rażącym naruszeniem prawa poprzez sprzeczność z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Stosując prawidłowo ten przepis, organ powinien był, w ocenie wojewody, odmówić zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszały m.in. art. 3 i 5 oraz art. 29 ust. 5 powołanej ustawy.
Wojewoda Opolski stwierdził, że jednostka organizacyjna, której udzielono pozwolenia, nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, gdyż nie posiadała zgód właścicieli wszystkich gruntów, na których przewidziano lokalizację słupów energetycznych, co narusza przepis art. 29 ust. 5 ustawy. Naruszenie przepisów o właściwości polegało natomiast ma tym, że kompetencja Urzędu Rejonowego w O. obejmuje gminy: D., D., K., P., K.i S., natomiast dla gmin: W., R., P. i C. właściwy był Urząd Gminy w K. W tej sytuacji Kierownik Urzędu Rejonowego w O. naruszył przepisy o właściwości w części decyzji dotyczącej obszarów gmin będących w terytorialnym zasięgu działania Urzędu Rejonowego w K. Organ nadzorczy wskazał nadto, że wykazany w planie realizacyjnym przebieg trasy przedmiotowej linii 400 kV pozostawał w sprzeczności z ustaleniami planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego następujących gmin: D.., K., P., K., W., R., P., C., S. Dodatkowo projektowana trasa wraz ze strefą ochronną przecinała istniejące oraz projektowane tereny zabudowy mieszkaniowej we wsi Komprachcice oraz we wsi C., co stanowiło naruszenie wymogów m.in. art. 5 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy – Prawo budowlane.
W ocenie organu nadzorczego naruszone zostały także przepisy o właściwości rzeczowej poprzez naruszenie art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196), bowiem uprawnienie do ustalenia stref ochronnych dla urządzeń wytwarzających elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące przysługiwało Wojewodzie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w Warszawie. W wyniku jego rozpatrzenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 23 maja 1994 r.
W wyniku złożonych skarg decyzja powyższa została następnie uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 4138/01. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał m.in., że w sprawie nie ma zastosowania art. 5 Kodeksu cywilnego oraz zakwestionował pogląd, że fakt zrealizowania inwestycji wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody O. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 23 maja 1994 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że jeżeli sprawy, o których mowa w rozporządzeniu dotyczą inwestycji lub obiektów położonych na obszarze sąsiadujących ze sobą jednostek podziału terytorialnego, decyzję w pierwszej instancji podejmuje ten właściwy organ, do którego wystąpił zainteresowany, w porozumieniu z organem lub organami sąsiednich jednostek podziału terytorialnego.
Zakład Energetyczny O. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji do Kierownika Urzędu Rejonowego w O. i ten organ w porozumieniu z organami sąsiednich gmin, stał się właściwy w sprawie i wydał decyzję. Tym samym nie można stwierdzić w ocenie organu, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ wskazał również, że pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o ostateczne decyzje – decyzję lokalizacyjną i decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Natomiast w większości gmin, przez które miała przebiegać linia energetyczna, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie zawierały ustaleń odnośnie trasy przebiegu inwestycji.
W ocenie organu nadzorczego II instancji nie potwierdziły się także pozostałe zarzuty – w szczególności stwierdzone zostało, że wnioskodawca uzyskał odpowiednie zgody na wejście na teren lub decyzje właściwych Urzędów Rejonowych. W odniesieniu natomiast do ustalenia stref ochronnych dla urządzeń wytwarzających elektroenergetyczne promieniowanie niejonizujące, to zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), ustanowienie strefy ochronnej następowało w drodze zatwierdzenia planu realizacyjnego. W myśl zaś art. 23 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. strefę ochronną ustanawiał kierownik urzędu rejonowego, jeżeli nie był właściwy inny organ na podstawie przepisów szczególnych.
Skargi na powyższą decyzję złożyli Prokurator Okręgowy w Opolu G. i G. T. i J. oraz P. F. W skargach zarzucono brak uzgodnienia pozwolenia na budowę z właściwymi organami, nieprawidłowe ustalenie strefy ochronnej, brak informacji w pozwoleniu na budowę w przedmiocie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę w terminie, wydanie pozwolenia na budowę pomimo braku wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz brak prawa do dysponowania na cele budowlane wszystkimi nieruchomościami w momencie wydawania pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podzielając argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd I instancji uznał, że w przypadku wydania przedmiotowej decyzji zgodnie z ostateczną decyzją lokalizacyjną, nie można przyjąć, że taka decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nawet, jeżeli stanowi to naruszenie art. 3 w związku z art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.
Sąd stwierdził także, że zarzut naruszenia art. 63 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest nietrafny, gdyż wprawdzie obowiązywał on w dniu wydania pozwolenia na budowę, ale nie obowiązywał jeszcze w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny dla przedmiotowej inwestycji. W niniejszej sprawie ustanowienie strefy ochronnej nastąpiło na mocy decyzji z dnia 28 kwietnia 1992 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, kiedy art. 63 ust. 3 powołanej ustawy, będący przepisem szczególnym w rozumieniu art. 23 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jeszcze nie obowiązywał.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. i G. T., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W skardze kasacyjnej postawiono następujące zarzuty naruszenia prawa:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w konsekwencji poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo istnienia do tego podstaw,
- – art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 106 Kpa, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego i § 1 ust. 27 pkt 6 rozporządzenia Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1990 r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zakresu działania urzędów rejonowych (Dz.U. Nr 54, poz. 316 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wydanie pozwolenia na budowę przez organ niewłaściwy miejscowo nie powoduje naruszenia przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa,
- – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 3, art. 5 i art. 54 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wydanie pozwolenia na budowę, którego zamierzone rozwiązania naruszały art. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 Prawa budowlanego z 1974 r., nie stanowi "rażącego naruszenia prawa",
- – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 Kpa poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jednostce organizacyjnej nie posiadającej i nie będącej w stanie wykazać się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością nie stanowi "rażącego naruszenia prawa". Zarzucono, iż Sąd przedstawił w tej mierze jedynie lakoniczne uzasadnienie,
- – art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż dopuszczalne jest powołanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej nieobowiązującej w chwili jej wydania,
- – art. 7 Kpa w związku z art. 8 Kpa poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nie nastąpiło zmarginalizowanie słusznego interesu obywateli, a nadto rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji powinien być zastosowany tryb współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 Kpa. Nie spełnia tego wymogu przesłanie decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. sąsiednim jednostkom administracji do wiadomości. Ponadto organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę mógł być jedynie Kierownik Urzędu Rejonowego w K. Sąd nie zbadał kwestii posiadania wymaganych przepisami praw do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.
Dodatkowo w skardze kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowi dosłowne powtórzenie uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Pismem z dnia 4 października 2005 r. Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w Warszawie złożyły odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy, nie występują, a przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom inwestora skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne określone art. 176 przywołanej wyżej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi, uznając, iż nie mogą one odnieść zamierzonych skutków.
Rozpoczynając od zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z oddaleniem skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów kpa, wskazanych w skardze kasacyjnej, trzeba zauważyć, że Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, kontrolując tok postępowania administracyjnego, nie dokonał wykładni art. 7 i art. 8 Kpa w sposób, który przesądzał o marginalizacji interesu obywateli i naruszeniach zaufania do organów Państwa. Zaskarżony wyrok nie daje podstaw do przyjęcia, iż opiera się na tak dokonanej wykładni ww. przepisów Kpa. Wręcz przeciwnie w ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonanej w oparciu o ustalenia faktyczne w sprawie, organ administracji orzekający w sprawie miał na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli, a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Inną sprawą są natomiast dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, których strona skarżąca wprost nie kwestionuje, zarzucając błędną wykładnię przepisów art. 7 i 8 Kpa, a nie ich zastosowanie. Co prawda w skardze kasacyjnej znalazł się zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 1 Kpa, ale w związku z błędną wykładnią art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), o czym w dalszej części uzasadnienia.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego to trzeba skonstatować, iż dotyczą one błędnej wykładni przywołanych w skardze przepisów, prowadząc do uznania, że decyzja zezwalająca na budowę przedmiotowej inwestycji wydana – zdaniem strony skarżącej – przez organ niewłaściwy, bez sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz bez wykazania się przez wnioskodawcę prawem do dysponowania nieruchomością, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Co do zarzutu braku właściwości organu administracji orzekającego w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę trzeba zauważyć, że aczkolwiek Kierownik Urzędu Rejonowego w O. był uprawniony, w świetle regulacji § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), do podjęcia decyzji w sprawie w pierwszej instancji, to powinien to zrobić w porozumieniu z organami sąsiednich jednostek podziału terytorialnego. Nie dopełniając tego warunku w sposób prawem przewidziany (art. 106 Kpa) naruszył prawo, ale naruszenie to nie może być traktowane jak wydanie decyzji przez organ administracji ewidentnie nieuprawniony, dając tym samym podstawy Sądowi pierwszej instancji do uznania, iż w tej konkretnej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.
Tym bardziej że wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu jest w myśl art. 145 § 1 pkt 6 Kpa przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie orzekania w trybie art. 156 Kpa.
Rozpoznając zarzut błędnej interpretacji art. 3 i art. 54 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska trzeba zauważyć, że na dzień orzekania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostawały: decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 27 maja 1989 r. ustalająca lokalizację inwestycji oraz decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 28 kwietnia 1992 r. zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji, o której mowa. Decyzje te przesądzały o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, dając podstawy do przyjęcia, że w sprawie nie naruszono przepisów o planowaniu przestrzennym i wyrażenia poglądu, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji, zezwalającej na budowę spornej inwestycji, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut błędnej wykładni przepisu art. 29 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., który umożliwia wydanie pozwolenia na budowę pod warunkiem wykazania się wnioskodawcy prawem do dysponowania nieruchomością to trzeba zauważyć, że Sąd pierwszej instancji warunku tego nie zakwestionował. Wręcz przeciwnie, stanął na stanowisku, że wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji było możliwe m.in. ze względu na spełnienie wymogu, o którym mowa. Jeżeli tak to nie można Sądowi skutecznie zarzucić błędnej interpretacji przepisu art. 29 ust. 5 ww. Prawa budowlanego, a polemika strony skarżącej w tej sprawie jest w istocie polemiką z ustaleniami faktycznymi Sądu, bez przytoczenia zresztą w tej mierze dowodów. To samo dotyczy zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5.
Mając to wszystko na uwadze, mimo wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie mających w tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy wpływu na samo rozstrzygnięcie, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.