Uzasadnienie
Decyzją Starosty [...] z dnia 18 V 1999 r. zatwierdzony został projekt rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...] i udzielono właścicielowi tego budynku W. J. G. pozwolenia na tę rozbudowę. W toku realizacji tej rozbudowy organy nadzoru budowlanego stwierdziły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia 24 X. 2001 r. wstrzymał prowadzoną rozbudowę i zezwolił wyłącznie na wykonanie zabezpieczenia tymczasowego przed opadami atmosferycznymi.
Następnie, po kilkakrotnym rozpoznaniu sprawy przez organy różnych instancji, wymieniony wyżej organ wydał decyzję z dnia 12 VIII 2002 r. nakazującą W. J. G. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie własnego budynku zlokalizowanego w S. przy ul. [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem technicznym i warunkami określonymi w prawomocnej decyzji z dnia 18 V 1999 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku (rozebrać tymczasowe zabezpieczenie wraz z konstrukcją). Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.
W dniu 2 X 2003 r. W. G. wystąpił do Starosty Powiatowego w [...] o zatwierdzenie aneksów do zatwierdzonego decyzją z dnia 18 V 1999 r. projektu budowlanego i wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego wniosku wnioskodawca podał, że zamierza wykonać wymienioną wyżej decyzję PINB z dnia 12 VIII 2002 r. i rozebrać tymczasowe zabezpieczenie dachu oraz kontynuować budowę według aneksów do zatwierdzonego projektu budowlanego, po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Załączył też zmieniony projekt budowlany dachu budynku.
Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W motywach tego orzeczenia organ stwierdził, iż nie została dotychczas zakończona sprawa wykonania decyzji PINB w [...] nakazującej inwestorowi doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ stwierdził, iż do czasu zakończenia tego postępowania, postępowanie o zatwierdzenie aneksów do projektu zmiany konstrukcji dachowej ulega zawieszeniu, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organy odwoławcze.
Na wymienione ostatnio postanowienie W. G. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący podniósł w treści tego środka zaskarżenia naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez zawieszenie postępowania mimo braku do tego podstaw faktycznych.
W następstwie rozpoznania tego zażalenia Wojewoda Wielkopolski, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że inwestor w istotny sposób zmienił rozwiązania konstrukcji dachu rozbudowywanego budynku i prowadził roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę z dnia 18 V 1999 r. W takiej sytuacji Starosta [...] winien był umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 2 X 2003 r. i na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) uchylić decyzję z dnia 18 V 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę. W następstwie tego procedura zmierzająca do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego winna być prowadzona przez organ nadzoru budowlanego.
Na uzasadnienie wymienionego ostatnio postanowienia W. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił mu naruszenie art. 139 kpa przez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony składającej odwołanie, obrazę szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego (art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane) przez odmowę uwzględnienia jego wniosku, mimo spełnienia ustawowych wymogów do jego uwzględnienia, oparcie rozstrzygnięcia na decyzji PINB w [...] z dnia 17 XII 2001 r., która została następnie uchylona oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nie odnoszące się do zarzutów z zażalenia. We wniosku zawartym w skardze skarżący wniósł o uchylenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Wyrokiem z dnia 20 X 2004 r. (sygn. akt II SA/Po 24/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił powyższą skargę uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd stwierdził, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania z wniosku W. G. o zatwierdzenie aneksu do projektu rozbudowy jego domu. Skarżący prowadził prace budowlane na podstawie udzielonego mu w 1999 r. pozwolenia na budowę, lecz dokonał istotnych zmian konstrukcji dachowej rozbudowywanego budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdziła to ostateczna decyzja PINB z dnia 12 VIII 2002 r., nakazująca doprowadzenie robót do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem i stanem zgodnym z decyzją z dnia 18 V 1999 r. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
W sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podjąć działania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sytuacja taka stanowi też podstawę do uchylenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). Sąd wyraził też pogląd, że zakaz reformationis in peius (art. 139 kpa) nie obejmuje decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. G. wniósł skargę kasacyjną. Zarzucił mu naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 i 139 kpa oraz art. 141 §.... ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albo o jego zmianę przez uchylenie uzasadnienia postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i nie może być uwzględniona. Zaskarżony wyrok utrzymywał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...], które zapadło zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w zażaleniu złożonym na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Skarżący nie kwestionował tego rozstrzygnięcia, lecz zawarte w jego uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania. Dokonując sądowej kontroli tego postanowienia sąd I instancji zgodnie z prawem uznał, iż nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem w sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne, od którego wcześniejszego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ I instancji w ogóle nie wskazał takiego zagadnienia wstępnego, którego zaistnienie uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Dlatego też uchylenie postanowienia tego organu było w pełni uzasadnione i strona skarżąca nie kwestionuje istnienia przesłanek do wydania skarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego.
Nie zgadza się ona natomiast z treścią zawartych w uzasadnieniu tego postanowienia wskazań co do dalszego postępowania organów administracyjnych w tej sprawie., Należy jednak zauważyć, że wydawane w toku dalszego postępowania decyzje strona będzie mogła kwestionować na zasadach ogólnych (co, jak wynika z materiału sprawy, już nastąpiło). W toku tych postępowań właściwe organy będą mogły kontrolować też zgodność z prawem tych decyzji. Niedopuszczalne jest natomiast kwestionowanie tych, przyszłych, decyzji w obecnie prowadzonym postępowaniu.
Niezależnie od tego należy zauważyć, że sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie dawało podstaw do jej uwzględnienia. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd jest związany podanymi w skardze podstawami zaskarżenia i nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia istnienia innych, niż wskazane w skardze, wad zaskarżonego wyroku. Związanie podstawami zaskarżenia oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny bada tylko, czy w postępowaniu przed sądem I instancji doszło rzeczywiście do naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów. Mając powyższe na względzie należy uznać, iż sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w obecnym stanie prawnym sądy administracyjne nie stosują procedury zawartej w tym Kodeksie.
Również powołanie w skardze kasacyjnej art. 141 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez wskazania, o który z czterech paragrafów tego artykułu chodzi i na czym polega naruszenie tych przepisów, nie stanowi należytego podania podstawy zaskarżenia i uniemożliwia rozpatrzenie takiego zarzutu. Powołany przepis nie dotyczy wyjaśnienia sprawy i oceny dowodów przez sąd.
Z tych względów, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.