Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 941/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił sprzeciw P. spółka jawna z/s w K. (Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO lub Kolegium) z 24 czerwca 2022 r., znak: SKO.ZP/415/181/2022, w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, po rozpoznaniu wniosku M.R. o ustalenie warunków zabudowy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 16 lutego 2022 r., znak: AU-2/6730.2/118/2022, ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach: nr [...] i nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, budową drogi wewnętrznej i zjazdem na działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w Krakowie, wskazując iż wobec tego, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym 59 i n. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm., Upzp). Organ I instancji w motywach swej decyzji wywodził, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp, a wykonana analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że możliwe jest ustalenie warunków dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że od powyższej decyzji odwołania złożyli: Spółka oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"' w K., a rozpatrując sprawę SKO w Krakowie stwierdziło, że zaskarżona decyzja podjęta została bez prawidłowo wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co spowodowało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy podlegała uchyleniu, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.).
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka.
W sprzeciwie zarzucono naruszenie przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, w ten sposób, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta Krakowa wydał swą decyzję bez prawidłowo wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a ustalenia tej analizy i zaskarżonej decyzji winny zostać doprecyzowane, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Kolegium powinno (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) uchylić decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie strony skarżącej SKO zasadnie wykazało braki wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, jednakże uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia nie jest trafnym rozstrzygnięciem w przedmiotowym stanie faktycznym. Z okoliczności stanu faktycznego wynika, że Kolegium winno uchylić w całości decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił sprzeciw.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że trafne jest stanowisko Kolegium, iż braki, którymi dotknięta była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu były na tyle istotne, że musiały zostać poprawione. Sporządzona natomiast analiza w takim kształcie nie mogła stanowić podstawy do ustalania warunków zabudowy.
Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że stwierdzone przez Kolegium uchybienia, którymi obarczona jest analiza, dotyczą przy tym kwestii tak podstawowych, jak np. wadliwe oznaczenie działek, czy nieobjęcie obszarem analizy drogi publicznej, do której teren inwestycji ma mieć dostęp, co potwierdza trafność rozstrzygnięcia decyzji, od której złożono sprzeciw.
Skargę kasacyjną złożyła Spółka zaskarżając wyrok sądu pierwszej instancji w całości, i zarzuciła:
- a) błędne zastosowanie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Krakowie błędnej oceny zasadności rozstrzygnięcia SKO zawartego w decyzji z 24 czerwca 2022 r. (znak: SKO ZP/415/181/2022) w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 16 lutego 2022 r., nr AU-2/6730.2/118/2022, o ustalenie warunków zabudowy - poprzez przyjęcie, że Kolegium zasadnie uchyliło w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że organ ten wydał decyzję z 16 lutego 2022 r. bez prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznoarchitektonicznej, a ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej i decyzji organu I instancji winny zostać doprecyzowane - co w konsekwencji doprowadziło WSA w Krakowie do oddalenia sprzeciwu względem decyzji organu II instancji,
- b) niezastosowanie art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Krakowie błędnej oceny zasadności rozstrzygnięcia SKO zawartego w decyzji z 24 czerwca 2022 r., mimo iż ze stanu faktycznego sprawy wynika, że SKO powinno (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) uchylić decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy - co w konsekwencji powinno doprowadzić WSA w Krakowie do uwzględnienia wyrokiem sprzeciwu skarżącego oraz uchylenia w całości decyzji SKO wobec stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, względnie 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w toku dotychczasowego postępowania inwestor nie wykazał, że teren planowanej inwestycji posiada właściwy dostęp do drogi publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2023, poz. 259) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty wyłuszczone w podstawach kasacyjnych (lit. a. i b. skargi kasacyjnej), należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku. Ocena strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się w istocie do kategorycznego stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wskutek rozpatrzenia sprawy w następstwie wniesionego odwołania, winien był uchylić decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy i rozstrzygając sprawę merytorycznie, odmówić ich ustalenia.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., w myśl dyspozycji którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej.
Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające.
Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a.
Należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej i istotę sprawy, niewadliwie wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e Ppsa). Poprawnie też sąd a quo uznał, że na gruncie tej sprawy zaszły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Wniosek ten wspiera bowiem wskazanie przez sąd wojewódzki, że braki, którymi dotknięta była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu były na tyle istotne, że musiały zostać poprawione, w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania przez I instancję administracyjną. Te relewantne z punktu widzenia przedmiotu postępowania administracyjnego fakty w sprawie dotyczyły okoliczności tak istotnych dla wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jak poprawne określenie granic obszaru analizowanego (wadliwe oznaczenie działek), czy kwestię dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.
Podkreślić bowiem należy, że prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego tworzy zakres sprawy, który jest istotny dla jej rozstrzygnięcia, dając podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, zamiast zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 marca 2021 r. II OSK 346/21, LEX nr 3219258). Zauważyć trzeba, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona skarżąca również wskazała, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera w/w braki, w szczególności nie pozwala stwierdzić z całą pewnością, że inwestor wykazał, iż posiada właściwy dostęp do drogi publicznej. W tym miejscu należy zauważyć, że określenie tych elementów zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 Upzp stanowi jedną z kluczowych kwestii ustalanych w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na charakter tych uchybień zarówno organ odwoławczy, jak i sąd pierwszej instancji, prawidłowo uznały, że obowiązujące przepisy uniemożliwiają ich usunięcie w ramach dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji.
Zgodnie bowiem z przeważającą linią orzeczniczą sądów administracyjnych uzupełniające postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 136 K.p.a. nie może dotyczyć kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872). Tym samym należało uznać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy SKO nie mogło przeprowadzić samodzielnie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a jedynym dostępnym rozwiązaniem prawnym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego zastosowania art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji niezastosowania art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprzeciw na podstawie art. 64d Ppsa, dokonał błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.