Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w K. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 2 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 55 pkt 1 i pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo budowlane") udzielił M. i J.P. (dalej jako "inwestorzy") pozwolenia na użytkowanie oficyny mieszkalnej z podziemnymi parkingami i infrastrukturą techniczną, tj. przebudowanym wjazdem, przełożoną siecią cieplną, instalacji węzła ciepłowniczego, instalacji co, instalacji wentylacji mechanicznej, wod-kan, elektrycznej, przebudowanego przyłącza kanalizacji opadowej, podziemnej wewnętrznej stacji trafo zlokalizowanej przy ul. [...] na działce nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) obręb [...] oraz przebudowanych i nadbudowanych kominów w ścianie szczytowej oficyny przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...].
Obiekt wykonany został na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę.
Odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła skarżąca spółka.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy podkreślił, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane).
W ocenie organu odwoławczego, skarżąca spółka nie posiada więc w przedmiotowej sprawie interesu prawnego i nie jest stroną tego postępowania.
Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z literalnego brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, wynika w sposób jasny i czytelny, że ustawodawca expressis verbis określił, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i przymiot ten przyznał wyłącznie inwestorowi. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu ogólnego – art. 28 k.p.a., stanowiącego kto może być stroną postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane ma zastosowanie tylko wtedy gdy inwestor realizował inwestycję na podstawie decyzji pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ta przesłanka została spełniona, ponieważ inwestor dysponował ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę, która pozostaje w obrocie prawnym.
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że strona skarżąca podniosła, iż nieprzyznanie jej przymiotu strony narusza jej prawo do obrony i gwarancje chronione przez Konstytucję RP, wyrażone w przepisach art. 2 i art. 31 ust. 3 czy też art. 45.
W ocenie Sądu I instancji, zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane został wprowadzony, w brzmieniu nadanym przez art. 49 lit. c/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.), z dniem 11 lipca 2003 r. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego te zmiany, było m.in. uproszczenie procesu inwestycyjnego, a tym samym jego przyspieszenie. W związku z tymi zmianami, ustawodawca wprowadził między innymi ograniczenie kręgu stron w pewnych postępowaniach w procesie inwestycyjnym, jak np. w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie, wprowadzając właśnie przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, czy też np. w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a nawet wyłączenie z udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę organizacji społecznych, o czym mowa w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ostatnim etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ nadzoru budowlanego, jako posiadający wiedzę specjalistyczną i kompetencje, sprawdza czy inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę czy też decyzją o warunkach zabudowy. Organ w tym postępowaniu dysponuje nie tylko możliwością nałożenia kary pieniężnej na inwestora, w przypadku stwierdzenia jakichś uchybień, lecz nawet możliwością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadku gdy decyzja ta została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez inwestora jakiegoś warunku, a inwestor go nie dopełnił.
Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca ma prawo do zmiany przepisów, zwłaszcza, jeżeli ta zmiana ma realizować jakieś cele nadrzędne. W ocenie Sądu I instancji, trudno uznać, że wprowadzenie nowelizacji przepisów ustawy – Prawo budowlane, skutkiem którego m.in. wprowadzono przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, naruszało prawo do obrony strony skarżącej zagwarantowane w Konstytucji RP. Celem tych zmian było, wspomniane już wyżej, uproszczenie procesów inwestycyjnych, a tym samym ożywienie gospodarcze w kraju. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że strona miała możliwość uczestniczenia we wcześniejszych stadiach postępowania – na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, czy też na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...] marca 2006 r. oraz decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] sierpnia 2007 r., a skarżąca miała prawo uczestniczyć w tych postępowaniach.
W związku z tym Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie jest sprzeczny z Konstytucją RP, a także, że organy nie naruszyły przepisów Konstytucji RP, które strona skarżąca wskazała w skardze.
Jednocześnie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w powyższym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uznanie, że art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie jako przepis niekonstytucyjny – na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a."), ewentualnie,
2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o dokonaną na podstawie art. 190 p.p.s.a. wykładnię przepisu art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jako niezgodnego z Konstytucją RP – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.,
3) odroczenie rozprawy i przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, dotyczącego niekonstytucyjności art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., ewentualnie,
4) zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w związku ze wskazanymi wyżej wątpliwościami co do konstytucyjności art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).
Ponadto chociaż już tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez właściwe organy prowadzące postępowanie w tej sprawie.
Skarżąca spółka wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania podniesionych tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one całkowicie chybione. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest stroną toczącego się postępowania w sprawie udzielenia – na podstawie art. 59 ust. 7 Prawo budowlane – pozwolenia na użytkowanie. Stąd decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. o umorzeniu z tej przyczyny postępowania odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest prawidłowa, co zasadnie orzekł Sąd I instancji. Dlatego też brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak i art. 107 § 3 k.p.a. w stanie faktycznym tej sprawy, w której nie budzi żadnej wątpliwości, że w świetle dyspozycji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego skarżąca kasacyjnie spółka nie jest przecież stroną toczącego się postępowania administracyjnego, czyli nie może nawet podnosić tych zarzutów jako strona postępowania przed organem I instancji.
Natomiast organ II instancji także prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, bez naruszenia powyższych przepisów postępowania, w którym ustalił, że wystąpiły przesłanki do umorzenia w tym stanie faktycznym i prawnym postępowania odwoławczego na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich zastosowanie przez właściwe organy administracji publicznej, co w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził. Należy także zaznaczyć, że błędnie w skardze kasacyjnej nie podniesiono także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w powiązaniu z oznaczonymi przepisami k.p.a.
Po drugie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. jak i art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. z powodu braku przyznania przymiotu strony skarżącej spółce, spowodowanego zastosowaniem rzekomo niekonstytucyjnego przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis art. 59 ust. 7 tejże ustawy stanowi bowiem jednoznacznie, że stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest tylko inwestor. Jest to więc przepis lex specialis wobec art. 28 k.p.a., tak jak art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza ten przepis art. 2, 31 ust. 3 i art. 45 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wynika to także z tego, że strona skarżąca kasacyjnie mogła mieć przymiot strony we wcześniejszych postępowaniach, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a następnie wydania pozwolenia na budowę jak i może działać jako strona w nadzwyczajnych postępowaniach, w odniesieniu do sprawy zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto tego rodzaju rozwiązanie prawne co do ograniczenia stron postępowania przewiduje także postępowanie egzekucyjne w administracji jak i postępowanie w sprawie wydania na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) pozwolenia na eksploatację instalacji. Należy podkreślić, że w interesie strony skarżącej może działać także prokurator, jeśli zgłosi udział w danym postępowaniu administracyjnym w trybie art. 183 § 1 k.p.a.
Po trzecie, należy również zaznaczyć, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jest to także stanowisko zgodne z linią orzecznictwa NSA wyrażoną np. w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 146/10, w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 2089/10 czy też w wyroku NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12. Dlatego też skarżąca kasacyjnie Spółka ma tylko interes faktyczny w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Po czwarte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził brak podstaw prawnych do wystąpienia w tej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1991 r. o Trybunale Konstytucyjnym w kwestii zgodności z Konstytucją przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ubocznie należy także podkreślić, że samodzielnie Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzekać o niezgodności przepisu ustawowego z Konstytucją gdyż należy to do kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.