Uzasadnienie
A. J.wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2552/03, oddalającego jego skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
W związku z wnioskiem R. R. z dnia 20 maja 2002 r. obejmującym, miedzy innymi, żądanie likwidacji nielegalnie wzniesionych przez A. J. obiektów budowlanych na terenie wsi Ż. organ nadzoru budowlanego wszczął odpowiednie postępowanie. W toku tego postępowania organ ustalił, że decyzją z dnia 12 grudnia 1991 r. Wójt Gminy w W. udzielił A. J. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego znajdującego się na kupionej przez niego w 1989 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4965/1 na terenie gruntów wsi Ż. "na część mieszkalną". Na podstawie tego pozwolenia A. J. rozebrał istniejącą na swojej nieruchomości prowizoryczną szopę i w jej miejscu pobudował dom letniskowy. Wymieniona wyżej decyzja Wójta Gminy z 12 grudnia 1991 r. została następnie uchylona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia 22 lipca 1994 r. wydaną po wznowieniu postępowania, bowiem stwierdzono, że przy jej wydaniu pracownik Urzędu Gminy w W. popełnił przestępstwo.
Jednocześnie decyzja z dnia 22 lipca 1994 r. zakazała użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego. Na skutek odwołania od tej decyzji wniesionego przez A. J. Wojewoda w B., decyzją z dnia 23 września 1994 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części uchylającej decyzję Wójta W. z 12 grudnia 1991 r. oraz uchylił w części zakazującej użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr 4965/1 w Ż. i orzekł o rozbiórce tego budynku w terminie do 30 czerwca 1995 r. Ta ostatnia decyzja została uchylona w części orzekającej rozbiórkę budynku A. J., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 4 marca 1996 r. sygn. akt SA/Ka 2776/94. W pozostałej części Sąd oddalił skargę A. J. Problemem rozbiórki przedmiotowego budynku organy zajęły się kontynuując przerwane postępowanie po 2003 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.
Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z Ż. nakazał A. J. dokonanie rozbiórki spornego budynku zlokalizowanego na działce 4965/1 w Ż. Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, iż inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę i wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybudował, po uprzedniej rozbiórce istniejącej tam kilka lat prymitywnej szopy, dom letniskowy. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość A. J. znajduje się na terenie oznaczonym D74RZ – "łąki i pastwiska – tereny o przewadze użytków zielonych z występującą rozproszoną zabudową. Utrzymuje się dotychczasowe użytkowanie z dopuszczeniem możliwości uzupełnienia i wymiany kubatury dla zabudowy zagrodowej w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego". Inwestor nie spełniał warunków z tego planu, gdyż nie jest rolnikiem a na jego działce nie było zabudowy zagrodowej. Wybudowany obiekt nie mógł więc być zalegalizowany i podlegał obowiązkowi rozbiórki.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. J. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzję organu odwoławczego A. J. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Objęty nakazem rozbiórki budynek mieszkalny powstał bowiem z "przekształcenia istniejącego uprzednio budynku gospodarczego". "Przekształcenie" to zostało dokonane w oparciu o decyzję Wójta Gminy W. z dnia 12 grudnia 1991. nr [...], którą udzielono mu zezwolenia "na zmianę użytkowania budynku gospodarczego na część mieszkalną na działce nr 4965/1". Okoliczność, że decyzja ta w postępowaniu wznowieniowym została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego nie może uzasadniać stanowiska, że "przekształcenia budynku dokonano bez wymaganego wówczas zezwolenia". Zdaniem skarżącego posadowienie budynku na działce nr 4965/1 nie naruszało również "jednoznacznie" ustaleń planu miejscowego.
Plan ten dopuszczał bowiem istnienie zabudowy rozproszonej oraz zezwalał na uzupełnienie i wymianę zabudowy zagrodowej w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. także wobec braku wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu. Zarzucił wreszcie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 k.p.a., nie został on bowiem zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki budynku (organ powiadomił go dopiero o terminie przeprowadzonych na jego nieruchomości oględzin). Z uzasadnienia decyzji organu I instancji dowiedział się też dopiero, że w sprawie byli przesłuchiwani świadkowie, co rażąco narusza art. 79 k.p.a. Orzekające w sprawie organy administracji naruszyły także zasadę prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Katowicach wyrokiem z dnia 5 września 2005 r. skargę oddalił, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. W motywach wyroku Sąd stwierdził, iż bezsporne jest, że skarżący wybudował, bez uzyskania koniecznego w tej sytuacji pozwolenia na budowę, w miejscu rozebranej szopy dom rekreacyjny. Wydana w 1991 r. na podstawie art. 44 obowiązującego wówczas prawa budowlanego z 1974 r. decyzja o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nie mogła zastąpić koniecznego pozwolenia na budowę, już tylko ze względu za zakres wykonanych robót. Z załączonego do akt postanowienia Prokuratora Rejonowego w Ż. z 19 maja 1993 r. o warunkach umorzenia postępowania karnego przeciwko Z. J., pracownikowi Urzędu Gminy w W., wynika że skarżący jeszcze przed złożeniem wniosku o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku wzniósł domek letniskowy.
Nie można więc, z tych powodów przyjąć, że dokonał on "przekształcenia" budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na podstawie udzielonego pozwolenia. Ponadto inwestycja została dokonana na terenie, gdzie miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej z 6 marca 1984 r. dopuszczał tylko możliwość uzupełnienia i wymiany budynków w zabudowie zagrodowej i to tylko w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego. Niedopuszczalne było tam więc lokowanie domu letniskowego. W tej sytuacji przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 października 1974 r. – Prawo budowlane, mający w sprawie zastosowanie (art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r.), nie pozwala na zalegalizowanie budowy i zobowiązuje organ do nałożenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Od wymienionego wyroku WSA w Gliwicach A. J. wniósł wymienioną na wstępie skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów art. 133 § 3, art. 141 § 4 oraz art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.), art. 7 i art. 88 Konstytucji RP, art. 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Naruszenie tych przepisów, zdaniem skarżącego, nastąpiło w wyniku:
- – braku oparcia wyroku na aktach sprawy i nieustosunkowania się w uzasadnieniu tego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w tym do faktu wszczęcia postępowania bez powiadomienia o tym skarżącego i pozbawienia go prawa wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału;
- – przyjęcia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalony w dniu 6 marca 1984 r. stał się obowiązującym prawem, mimo iż nie został on w całości ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Bielskiego a ogłoszono tam tylko uchwałę o jego przyjęciu;
- – mylnego przyjęcia, że sporny budynek nie mieści się w pojęciu "zabudowy zagrodowej";
- – dowolnego przyjęcie, że skarżący wzniósł przed dniem 1 stycznia 1995 r. nowy obiekt budowlany bez uzyskania pozwolenia na budowę, mimo iż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny;
- – pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez przeprowadzenie dowodu na okoliczność treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego już po zamknięciu rozprawy przed WSA.
Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy rozważyć zasadność zarzutu pozbawienia skarżącego możliwości obrony swoich praw, co skutkowałoby nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzut ten skarżący uzasadnia przeprowadzeniem przez Sąd I instancji, już po zamknięciu rozprawy, dowodu z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przyznać rację skarżącemu, że przeprowadzenie tego dowodu nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 113 § 2 p.p.s.a., który pozwala sądowi przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom już po zamknięciu rozprawy, gdy jednocześnie sąd uznaje prowadzenie rozprawy co do tego dowodu za zbyteczne. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie skutkowało nieważnością postępowania. W dacie realizacji spornej inwestycji na terenie wsi Żabnica obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Węgierska Górka zatwierdzony uchwałą GRN w Węgierskiej Górce z 6 marca 1984 r. i opublikowany w Dz. Urzędowym Woj.
Bielskiego Nr 3 z 1984 r. Ustalenia tego planu miały istotne znaczenie dla oceny skutków prawnych samowoli budowlanej skarżącego. Przeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu co do treści planu obowiązującego obecnie, aczkolwiek nastąpiło z naruszeniem wskazanej normy proceduralnej, nie miało jednak żadnego znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem dowód ten został przeprowadzony na okoliczność nie mającą prawnego znaczenia dla wyniku sprawy i nie stanowił części materiału, na którym został oparty zaskarżony wyrok.
Nie można też podzielić zarzutu naruszenia przepisu art. 88 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia na treści wymienionego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego z 1984 r., który wbrew wymogom konstytucyjnym nie został należycie ogłoszony. Przede wszystkim należy zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) weszła w życie dopiero w 3 miesiące po dniu jej ogłoszenia (art. 243) i nie obowiązywała w dacie uchwalenia i publikacji planu zagospodarowania gminy Węgierska Górka z 1984 r. Sposób opublikowania tego planu nie mógł więc w żadnym razie naruszyć wskazanego skargą kasacyjną przepisu art. 88 tej Konstytucji.
Nadto wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego został należycie opublikowany, zgodnie z obowiązującymi w czasie jego publikacji przepisami. Przewidywały one publikowanie samej uchwały o uchwaleniu planu, której plan był załącznikiem stanowiącym jej integralna część. Ogłoszenie tej uchwały jest równoznaczne z ogłoszeniem planu (por. art. 29 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W taki też sposób został on opublikowany.
Nie można podzielić zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229). Przepis ten przewiduje, między innymi, że obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Sąd I instancji podzielił ustalenia zaskarżonej decyzji, że dom rekreacyjny skarżącego został wybudowany bez koniecznego pozwolenia na budowę na terenie, gdzie możliwe było wyłącznie uzupełnianie bądź wymiana budynków w zabudowie zagrodowej i to tylko w wypadkach uzasadnionych wielkością areału. Zabudowa zagrodowa, zgodnie z ustaloną w obowiązującym prawie definicją (por. art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), oznacza zabudowę w ramach działek siedliskowych gospodarstw rolnych.
Ustalenie, iż przedmiotowy budynek ma charakter rekreacyjny i został wzniesiony bez pozwolenia na budowę na terenie przeznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na inny cel, całkowicie uzasadniało nałożenie na właściciela nakazu rozbiórki. Bez istotnego znaczenia przy tym jest fakt, że skarżący uzyskał decyzję pozwalającą na zmianę sposobu użytkowania istniejącego na zakupionej nieruchomości budynku gospodarczego, skoro jeszcze przed jej uzyskaniem rozebrał ten budynek i wybudował od podstaw, bez koniecznego w tej sytuacji pozwolenia na budowę, dom rekreacyjny. W tej sytuacji zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. było w pełni zgodne z obowiązującym prawem.
Skarżący kwestionuje wprawdzie zasadność ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonego wyroku, lecz nie stawia w skardze kasacyjnej takich zarzutów proceduralnych, które pozwoliłyby na podważenie prawidłowości tych ustaleń. Nie ma dla wyniku tej sprawy też znaczenia fakt, że postępowanie o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania nie zostało jeszcze formalnie zakończone. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów art. 133 § 1 i § 3 p.p.s.a. Wbrew nim Sąd I instancji oparł swój wyrok na treści materiału zebranego w aktach sprawy. Nie zaistniała też sytuacja wskazana przepisem § 3 tegoż artykułu. Skarga kasacyjna trafnie natomiast podniosła zarzut, iż WSA w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących niepowiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania oraz naruszenia art. 10 i 84 k.p.a. przez uniemożliwienie mu ustosunkowania się do treści zebranego materiału dowodowego.
To niewątpliwe naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W rzeczywistości bowiem nie zostały naruszone procesowe uprawnienia skarżącego i nie został on w żaden sposób ograniczony czy pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Mimo formalnego braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego o rozbiórkę budynku postępowanie to było kontynuacją wszczętego jeszcze w 1994 r. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 12 grudnia 1991 r., w którym organ II instancji orzekł o takiej rozbiórce. We wszczętym wówczas postępowaniu skarżący brał udział, miał możliwość zgłaszania wniosków dowodowych i ustosunkowywania się do zebranego materiału. Mimo możliwości wzięcia udziału w postępowaniu sądowoadminstracyjnym z możliwości takiej również nie skorzystał. Nie wykazał też w żaden sposób, iż naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania, na przykład przez niewyjaśnienie którejś z istotnych w sprawie kwestii lub uniemożliwienie złożenia wniosku dowodowego.
Wszystko to wskazuje, że stwierdzone uchybienia procesowe nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczne oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie proceduralnym wymaga wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.