Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., VII SA/Wa 162/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. L. i M.i L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej umorzenia postępowania wszczętego w sprawie samowolnie wykonanych robót remontowo-budowlanych w obiekcie budowlanym znajdującym się na działce nr ew. 401/20, położonej w [...], stanowiącej własność Z. i W. S. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 16 października 2012 r.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem J. L. z dnia 18 maja 2009 r., właściciela sąsiadujących działek, który poinformował powiatowy organ nadzoru budowlanego, że na sąsiadującym budynku został wymieniony dach, który wystaje ponad 30 cm poza granice działki, natomiast w ścianie graniczącej bezpośrednio z jego działkami znajduje się 10 otworów okiennych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 14 września 2009 r. nałożył na Z. i W. S. obowiązek wykonania czynności polegających na - przedłożeniu ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót remontowych, określającej rodzaj, zakres i opis techniczny oraz stwierdzającej czy wykonane roboty mogą powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 listopada 2009 r., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na Z. i W. S. i umorzył postępowanie wszczęte w sprawie wykonanych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania J. L. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 15 lutego 2010 r.,, którą uchylił decyzję z dnia 16 listopada 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie prac remontowo- budowlanych na przedmiotowym obiekcie budowlanym. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wytknął uchybienia proceduralne jakich dopuścił się organ I instancji rozpatrując sprawę, takie jak: wydanie na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), dalej też jako,,p.b." postanowienia w stosunku do zakończonych robót budowlanych, orzeczenie w decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku i jednoczesne umorzenie postępowania, orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane o stwierdzeniu wykonania obowiązku, podczas gdy wskazany przepis umożliwia jedynie nałożenie obowiązków. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest konieczności nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków w związku z wykonanym remontem.
Pismem z dnia 6 lipca 2012 r. J. L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2010 r. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy Kodeks cywilny i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które polegało według skarżącego na: niedokonaniu oceny zgodności samowoli budowlanej z przepisami prawa cywilnego, dopuszczeniu dowodu w postaci ekspertyzy technicznej sporządzonej przez stronę, wydaniu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania bez podstawy prawnej.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając własną decyzję z dnia 16 października 2012 r. stwierdził, że decyzja MWINB z dnia 15 lutego 2010 r. nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zarzucaną przez skarżącego wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 51 ustawy Prawo budowlane, która ma zastosowanie do robót budowlanych nie będących budową tj. robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z akt wynika, że inwestorzy wykonali roboty budowlane stanowiące remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę z uprawnieniami budowlanymi wynika, że remont spornego budynku polegał na rozebraniu pokrycia z eternitu, częściowej wymianie łat drewnianych i wykonaniu pokrycia.
Nowe pokrycie wykonano z powlekanej blachy trapezowej. Nie dokonywano zmian w konstrukcji więźby dachowej. Wszystkie elementy pozostały w stanie pierwotnym. Geometria dachu nie uległa żadnym zmianom. Wykonane zostały obróbki blacharskie kalenicy i krawędzi dachowych. Zamontowane zostały rynny i rury spustowe z PCV. Przebieg rur spustowych ukształtowano w ten sposób, aby woda z połaci dachowej nimi odprowadzana spływała wyłącznie na działkę inwestora na której stoi budynek. Odnośnie wysunięcia dachu budynku na teren działek sąsiednich prawidłowo stwierdzono, że kwestia ta pozostaje poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego.
Natomiast w sprawie otworów okiennych znajdujących się w ścianie zewnętrznej budynku, położonej w ostrej granicy z działkami należącymi do skarżącego ustalono, że przedmiotowy budynek powstał w 1950r. na działce, która następnie uległa podziałowi. W rezultacie tychże podziałów ściana budynku, w której znajdują się otwory okienne znalazła się w ostrej granicy działki. W niniejszej sprawie otwory okienne znalazły się w granicy działki w wyniku podziału działki, a nie na skutek robót budowlanych. W związku z tym przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie miał w sprawie zastosowania. W rezultacie, ponieważ ingerencja w trybie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane stała się bezprzedmiotowa, nie można zarzucić, że umarzając postępowanie Mazowiecki WINB, dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
Po rozpatrzeniu wniosku M. i J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, z dnia 26 listopada 2012 r. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 16 października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Skargę na powyższą decyzję złożyli J. L. i M. L., zarzucając jej w szczególności naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a; art. 49 b ust 2 względnie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140, 143 i 144 k.c.; art. 105 § 1 i 138 k.p.a. - argumentując jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
WSA w Warszawie uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 105 k.p.a. W ocenie tego Sądu organ bezzasadnie w okolicznościach sprawy stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja odpowiada przepisom prawa, a w następstwie tego nie dokonał właściwej oceny decyzji pod kątem ewentualnego kwalifikowanego charakteru wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Co prawda w okolicznościach niniejszej sprawy, w toku postępowania zwykłego, zasadnie zastosowano tryb wynikający z art. 51 p.b., ale postępowanie w sprawie nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Wszczęte w trybie art. 51 p.b. postępowanie mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, tu budynek, czy też jego element dach - np. na skutek rozbiórki dokonanej przez inwestora.
Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Tym samym, wszczęte postępowanie i prowadzone w trybie art. 51 p.b. bezpodstawnie zostało umorzone, decyzją organu drugiej instancji. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego tego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Dlatego zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ rozpoznając sprawę ponownie powinien ocenić, czy wskazane przez Sąd naruszenie prawa, jakim dotknięta jest decyzja objęta kontrolą w postępowaniu nieważnościowym, ma w okolicznościach niniejszej sprawy, walor rażącego naruszenia prawa, taki który skutkuje koniecznością wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 51 Prawa budowlanego i art. 105 k.p.a., polegające na nietrafnym uznaniu, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 51 p.b. i art. 105 k.p.a., ponieważ kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 k.p.a., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchyleniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji gdy decyzje te były prawidłowe i skarga winna być oddalona; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny o braku podstaw do zastosowania wobec kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na niezaistnienie wady rażącego naruszenia prawa i wskazanie na konieczność dokonania przez organ oceny, jaki walor miało naruszenie art. 105 k.p.a., mimo że ocena ta została dokonana.
Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegającą na nietrafnym uznaniu, że postępowanie wszczęte i prowadzone w trybie art. 51 p.b. nie staje się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy na podstawie dokonanych w tym postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że nie zachodzą podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego i nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. L. i M. L. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy przypomnieć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 16 października 2012 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niniejsza sprawa była więc rozpatrywana w postępowaniu nieważnościowym, zatem przedmiotem oceny mogły być wyłącznie przesłanki nieważności z art. 156 k.p.a. Zasadniczym zagadnieniem od którego zależał wynik tej sprawy była forma zakończenia postępowania administracyjnego, mianowicie czy Mazowiecki WINB był uprawniony do umorzenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji braku konieczności nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków w związku z wykonanym remontem dachu pokrytego wcześniej eternitem. Przy czym ta ostatnia okoliczność jest w sprawie bezsporna.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji Mazowiecki WINB nie był uprawniony do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, a GINB nie ocenił tej okoliczności pod kątem ewentualnej kwalifikacji tego uchybienia jako rażącego naruszenia prawa tj. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dlatego należy tu przytoczyć kilka uwag natury ogólnej dotyczących postępowania nieważnościowego i rozumienia rażącego naruszenia prawa, które przytoczył już GINB w uzasadnieniach swoich decyzji, a co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy a wyłączne ocena czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a. Organ administracji orzekający w tym trybie nadzwyczajnym, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia w którym została wydana.
Rażące naruszenie prawa stanowiące kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy wykładni prawa lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tak przykładowo przyjęto w wyrokach NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99 i z dnia 5 października 2000 r. sygn. akt II SA 2244/99).
Przyjmuje się również, że o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasada praworządnego państwa (tak w wyrokach NSA z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt. II OSK 1306/07 oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji GINB dokonał oceny kontrolowanej decyzji Mazowieckiego WINB z dnia 15 lutego 2010 r. pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniach uchylonych przez Sąd decyzji, GINB dokonał wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a następnie przeanalizował ustalony w postępowaniu zwykłym stan faktyczny sprawy. w efekcie tej analizy stwierdził, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Nietrafne jest więc stanowisko Sądu, że GINB nie dokonał oceny decyzji pod kątem kwalifikowanego charakteru wady naruszenia prawa skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd Wojewódzki zanegował stanowisko organów nadzoru budowlanego o prawidłowości umorzenia postępowania legalizacyjnego jako bezprzedmiotowego. Jednak w związku z poczynionymi wyżej uwagami dotyczącymi postępowania nieważnościowego i rozumienia rażącego naruszenia prawa zbędne jest rozstrzyganie tego czy stanowisko Mazowieckiego WINB wyrażone w postępowaniu zwykłym co do umorzenia postępowania było uzasadnione. Wystarczającym jest, stwierdzenie że kwestia ta była i nadal jest kontrowersyjna. Potwierdzeniem tego jest orzecznictwo przywołane przez Sąd pierwszej instancji i przeciwne do niego przykładowe orzecznictwo NSA przywołane w skardze kasacyjnej. Na przykład w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2083/10 i w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1659/10 NSA opowiedział się za umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego - prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego - w sytuacji braku konieczności nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Nieuzasadnione jest więc twierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, mogłoby stanowić rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już podano wyżej rażące naruszenie prawa stanowi bowiem kwalifikowaną postać naruszenia prawa i decydują o nim takie przesłanki jak oczywistość tego naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jest widoczna poprzez zestawienie treści decyzji z ustalonym stanem faktycznym i prawnym sprawy. Takiej oczywistości naruszenia art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na wskazaną wcześniej ich rozbieżną wykładnię, nie sposób się dopatrzeć w niniejszej sprawie.
Ponadto rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i racji ekonomicznych i gospodarczych. Niewątpliwie w niniejszej sprawie także te przesłanki nie zaistniały, na co wskazuje choćby to, że przedmiotem robót remontowych była jedynie zmiana pokrycia dachu z eternitu na blachę trapezową z zachowaniem jego poprzednich wymiarów i kształtu.
Podsumowując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej polegające na naruszeniu art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 k.p.a.
Końcowo, stwierdzić również trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).
Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, którą ze względu na przedstawione wyżej stanowisko na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. a to z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej i poniesione przez skarżący kasacyjnie organ koszty postępowania kasacyjnego w postaci wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia radcy prawnego.