Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 672/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P.O. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 3 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego, znajdującego się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C. przy ul. [...], na działce nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Skarga skarżącego od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2010r. sygn. akt II SA/Gd 649/09. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2099/10.
W dniu 11 maja 2012 r. doręczono skarżącemu upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], powołując się na to upomnienie oraz na art. 119 § 1 i art. 121 § 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 37.260,90 zł. oraz wezwał go do uiszczenia w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia nałożonej grzywny i wykonania w tym terminie obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, a także zagroził, że w razie niewykonania w terminie tego obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny organ administracji stwierdził, że powierzchnia zabudowy obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki wynosi 45,11 m², zaś cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych w komunikacie z dnia 23 maja 2012r. za pierwszy kwartał 2012 r. wynosiła 4.130 zł.
Na skutek zażalenia wniesionego od tego postanowienia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., m. in. na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pracownicy organu pierwszej instancji w dniu 14 stycznia 2013 r., w obecności pełnomocnika skarżącego – M.O., ponownie sprawdzili wymiary obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki. W wyniku tego ustalono, że powierzchnia zabudowy przyziemia tego obiektu wynosi 25,82 m², zaś powierzchnia zabudowy poddasza wynosi 47,85 m². Ustalono też, że grubość muru wykonanego z bloczków gazobetonowych wynosi 24 cm, zaś grubość styropianu, którym mur jest obłożony, wynosi 10 cm.
Wskazano, że pomiary te zostały udokumentowane protokołem, szkicem oraz zdjęciami, a także że pełnomocnik skarżącego odmówiła podpisania protokołu. W oparciu o te ustalenia zauważono, że powierzchnia zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki zwiększyła się w stosunku do powierzchni ustalonej w postępowaniu zakończonym decyzjami z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] września 2009 r. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że zdaniem organu powodem tej zmiany jest to, że budowa była kontynuowana po wydaniu tych decyzji, w szczególności budynek został ocieplony. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że mimo ustalenia w postępowaniu zażaleniowym większej powierzchni zabudowy, nie zmienił postanowienia organu pierwszej instancji, gdyż byłaby to zmiana na niekorzyść wnoszącego zażalenie.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł P.O. Jego zdaniem wysokość grzywny w celu przymuszenia została obliczona z naruszeniem prawa. Zarzucił też, że nie jest prawdą, iż w obecności jego pełnomocnika został sporządzony protokół oraz szkic z oględzin przeprowadzonych 14 stycznia 2013 r. Ponadto twierdził, że obiekt budowlany, którego dotyczą decyzje z dnia [...] lipca 2009r. oraz z dnia [...] września 2009 r., został rozebrany i w tym samym miejscu pobudowano nowy obiekt budowlany. Ten ostatni zarzut uzasadniał tym, że w tych decyzjach mowa jest o obiekcie budowlanym, którego ściany zostały zbudowane z bloczków gazobetonowych o grubości 18 cm, zaś w postępowaniu zażaleniowym ustalono, iż ściany budynku mają grubość 24 cm. W ocenie skarżącego wynika z tego, że obiekt budowlany, objęty nakazem rozbiórki został rozebrany i w tym samym miejscu został postawiony inny obiekt budowlany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
W ocenie Sądu zarzut polegający na twierdzeniu, że sporny obiekt budowlany został rozebrany jest w istocie wytknięciem organom administracji niedokładności w ustaleniu sposobu jego zbudowania, które nie mają jednakże istotnego znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Przede wszystkim jest oczywiste, że zarzut ten nie może być rozumiany jako rzeczywisty zarzut wykonania obowiązku. Ponadto różnice w powierzchni zabudowy organ administracji uwzględnił na korzyść skarżącego. Wysokość grzywny w celu przymuszenia obliczył bowiem przyjmując mniejszą powierzchnię zabudowy. Jeżeli chodzi o zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że "altany murowane ponadnormatywne nie powinny być traktowane tak samo jak budynki mieszkalne", to należy zauważyć, że nie jest jasne, co skarżący ma na myśli.
Zauważyć jednak należy, że z protokołu oględzin przeprowadzonych 14 stycznia 2013 r. oraz załączonych do niego szkicu i zdjęć, wynika, że pomiar powierzchni zabudowy został wykonany prawidłowo. Wykonano go po obrysie zabudowy i do tej zabudowy prawidłowo zaliczono także część terenu, która została zabudowana w ten sposób, że znajduje się nad nią część poddasza wsparta na słupach i ścianie. W ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) nie wyjaśniono jak obliczać powierzchnię zabudowy, w tym także poprzez odwołanie się do Polskich Norm.
Należy więc przyjąć powszechne rozumienie tego zwrotu i w ocenie Sądu takiemu rozumieniu odpowiada uznanie, że do powierzchni zabudowy należy zaliczyć teren, nad którym znajduje się część obiektu budowlanego wsparta na słupach i ścianie.
W ocenie Sądu dowód z oględzin, które przeprowadzono 14 stycznia 2013 r., jest wiarygodny. Został on udokumentowany poprzez sporządzenie protokołu i dodatkowych dokumentów, takich jak szkic oraz zdjęcia. Pełnomocnik skarżącego była, czego skarżący nie kwestionuje, obecna podczas przeprowadzania tego dowodu i odmowa podpisania przez nią protokołu nie ma w tej sytuacji znaczenia. Ponadto skarżący przyznaje (nadto wynika to z protokołu), że jego pełnomocnik kopię protokołu oraz szkic otrzymała w dniu 16 stycznia 2013 r. Miała więc możliwość zapoznania się z wynikami oględzin i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń. Mimo tego nie podniosła żadnych konkretnych zarzutów wobec tego dowodu.
Nadto Sąd zaznaczył, że podnoszone przez skarżącego zarzuty, w szczególności zarzut dotyczący tego, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został rozebrany i w jego miejscu postawiono nowy budynek, świadczą o tym, że skarżący za wszelką cenę stara się uniknąć wykonania decyzji, która jest ostateczna i prawomocna już od stycznia 2012 r. Jego twierdzenia nie są w związku z tym wiarygodne. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ egzekucyjny w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 121 § 5 tej ustawy i w sposób właściwy nałożył na skarżącego grzywnę, chociaż z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, że pozostają rozbieżności co do wyliczenia jednego z czynników wpływających na wysokość grzywny;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8 i 10 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ egzekucyjny w sposób prawidłowy przeprowadził czynności zmierzające do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, chociaż z materiału zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, że z uwagi na stan zdrowia przedstawiciela skarżącego nie mógł on brać czynnego udziału w podejmowanych przez organ czynnościach.
Powołując się na te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak też zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że przedstawicielka skarżącego w pismach z listopada 2012 r. informowała organ, że ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie brać aktywnego udziału w czynnościach organu (w dniu 6 lutego 2013 r. M.O. urodziła córkę). Zaś podejmowanie czynności, które wymagały aktywnego udziału skarżącego w czasie kiedy jego przedstawiciel nie był w pełni sił psychicznych i fizycznych, stanowiło naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazano także na wadliwe wykonanie przez organ pomiarów obiektu oraz odmienne ustalenia organów na różnych etapach postępowania co do rodzaju i wielkości zastosowanych materiałów budowlanych, co zdaniem skarżącego musi budzić wątpliwości co do rzetelności dokonywanych czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. nakładające na skarżącego grzywnę w wysokości 37.260,90 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego trwale związanego z gruntem o powierzchni zabudowy 45,11 m², usytuowanego na działce nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego wszczętego i toczącego się na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2012r. nr [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji zakwestionowane postanowienie zarówno co do zasady jak i wysokości jest zgodne z prawem. Z powyższym stanowiskiem Sądu nie zgodził się skarżący podnosząc, że jego zdaniem wyliczenie wysokości grzywny zostało dokonane wadliwie, a to z tego względu, że organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni zabudowy obiektu, która stanowi jeden z elementów pozwalających na wyliczenie wysokości grzywny. Powyższe, zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż Sąd niezasadnie przyjął, że organ prawidłowo zastosował ww. przepis art. 121 § 5. Stanowiska skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.
Zgodnie z treścią art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych". Z powyższego wynika, że w każdym przypadku nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wysokość grzywny jest ustalana na identycznych zasadach. Jest to niewątpliwe rygorystyczne rozwiązanie, ale wynika ono wprost z art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i takim też zasadom podlega ustalenie grzywny celem przymuszenia zobowiązanego do rozbiórki budynku.
A zatem powierzchnia, jaką organy administracji powinny przyjąć do obliczenia wysokości grzywny stanowi powierzchnia zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki (niezależnie od etapu budowy). Powierzchnię tę liczy się po zewnętrznym obrysie danego obiektu, czyli tzw. powierzchnię zabudowy. W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki obejmuje cały budynek, zatem rozbiórka obejmuje powierzchnię, jaką zajął przedmiotowy obiekt, czyli powierzchnię zabudowy (całkowitą).
W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] września 2009 r., nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 45,11 m², usytuowanego na działce nr [...] w [...]. Z akt sprawy nie wynika, by powierzchnia ta uległa zmniejszeniu. Wprost przeciwnie w toku czynności inspekcyjno-kontrolnych przeprowadzonych w toku postępowania egzekucyjnego w dniu 14 stycznia 2013 r. ustalono, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu aktualnie jest większa – w wyniku kontynuowania budowy powierzchnia uległa zmianie z 45,11 m² do 47,85 m² (budynek został ocieplony, zostały wykonane schody i usypana zmienia). Jednakże do wyliczenia wysokości grzywny organ trafnie wziął pod uwagę powierzchnię budynku wynikającą z nakazu rozbiórki.
W tym miejscu podnieść należy, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania czynności (obowiązku) wynikającej z ww. nakazu rozbiórki. Co do zasady w postępowaniu egzekucyjnym organ nie ustala już stanu faktycznego sprawy. Zatem podważanie w toku postępowania egzekucyjnego powierzchni zabudowy spornego budynku, która została ustalona w toku postępowania zwykłego dotyczącego rozbiórki obiektu i określona w tej decyzji, a która to decyzja była kontrolowana przez sądy administracyjne (wyrok WSA z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 649/09 oddalający skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r.; NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2099/10 wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. oddalił skargę kasacyjną P.O. od ww. wyroku), nie może odnieść skutku. W kwestii prawidłowości ustaleń organu co do powierzchni zabudowy wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2099/10, wprost stwierdzając, że "powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 45,11 m²".
Wskazać też trzeba, że na wniosek skarżącego, powołującego się na nowy dowód w postaci rysunku sporządzonego przez geodetę inż. S.P., wg którego powierzchnia przedmiotowego budynku mierzona przy gruncie w zewnętrznym obrysie wynosi 24,4 m², postępowanie zakończone decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. zostało wznowione, jednakże nie doprowadziło to do wyeliminowanie ww. decyzji z dnia [...] września 2009 r. z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] września 2009 r. Skarga na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1410/13, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 998/14.
W tej sytuacji załączony do skargi kasacyjnej dokument autorstwa ww. geodety mający wykazać, że powierzchnia budynku wynosi 24,4 m² nie ma żadnego wpływu na sposób obliczenia wysokości grzywny. Na marginesie jedynie informacyjnie zauważyć należy, że powierzchnia 24,4 m² stanowi tylko część powierzchni obiektu.
Mając zatem na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do poprawności obliczenia wysokości grzywny. Zatem zarzut wskazany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się nietrafny.
Za uzasadniony nie mógł zostać uznany także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 10 K.p.a. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu przez Sąd, że organ prawidłowo przeprowadził czynności zmierzające do nałożenia grzywny, w sytuacji gdy z uwagi na stan zdrowia przedstawiciela skarżącego nie mógł on brać czynnego udziału w podejmowanych czynnościach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut należy uznać za bezskuteczny. Nie wystarczy bowiem samo powołanie się na zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. dot. czynnego udziału strony w postępowaniu, ale konieczne jest wykazanie jakich konkretnie czynności procesowych strona nie mogła wykonać, jakiego dowodu nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć uchybienia w tym zakresie. Tymczasem poza kilkoma ogólnymi zdaniami przytoczonymi na uzasadnienie omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wskazał na żadną konkretną czynność, którą skarżący (bądź jego pełnomocnik) mógł dokonać, a której z uwagi na uchybienia organu nie dokonał, a która to czynność mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się zaś do czynności przeprowadzonych w dniu 14 stycznia 2013 r. wskazać trzeba, że pełnomocnik skarżącego była obecna przy dokonywaniu pomiarów przedmiotowego budynku, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, a co znajduje odzwierciedlenie w protokole z czynności inspekcyjno-kontrolnych z dnia 14 stycznia 2013 r. Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 18 lutego 2013 r. zatytułowane "Skarga", w którym to piśmie strona skarżąca odnosi się do ustaleń dokonanych podczas kontroli w dniu 14 stycznia 2013 r., przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. W tej sytuacji trudno podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej co do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 10 K.p.a.
Mając zatem na uwadze powyższe, z powodu naruszeń przepisów postępowania brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji. Zatem skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.