Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 649/09, oddalił skargę P. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - zwanej dalej Prawo budowlane - oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., nakazał P. O. rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego trwale związanego z gruntem o powierzchni zabudowy 45,11m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] (nr wewnętrzny [...]) w C., stanowiącej Rodzinny Ogród Działkowy "P." w C. Organ ustalił, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymane zostały roboty budowlane oraz został nałożony na inwestora P. O. obowiązek przedstawienia w terminie czterech miesięcy określonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Ustalono również, że na działce nr [...] w C., stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "P.", znajduje się obiekt budowlany pełniący funkcję budynku mieszkalnego. Inwestorem budynku jest P. O. Inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przedłożenia dokumentów. Organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Budowa taka nie wymaga również zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Przytoczony przepis jest tożsamy z § 107 Regulaminu ROD uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu [...] kwietnia 2004 r. i znowelizowanego w dniu [...] listopada 2006 r.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor budując budynek mieszkalny zdecydowanie przekroczył dopuszczalne wartości powierzchni zabudowy oraz wysokości obiektu określone w przytoczonych przepisach, tym samym dopuścił się samowoli budowlanej w zrozumieniu Prawa budowlanego.
Zdaniem organu przedstawiony stan faktyczny nie nasuwa wątpliwości, że budowa przedmiotowego obiektu stanowiła realizację zamierzenia inwestycyjnego z ominięciem przepisów o pozwoleniu na budowę. Budowa obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, pełniącego funkcję budynku mieszkalnego, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Na powyższą decyzję P. O. wniósł odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie i nieuwzględnieniu, iż wymiary jego "altany" różnią się od tych podanych w decyzji organu pierwszej instancji i wynoszą 25 m2 oraz 11 m2 tarasu. Podał też, że poddasze użytkowe "altany" jest wysunięte na słupach, na co otrzymał pozwolenia od Zarządu Rodzinnych Ogródków Działkowych "P.", tak samo jak i na całą "altanę". Zdaniem skarżącego, skoro Zarząd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości przy odbiorze "altany", to potwierdza to okoliczność, że wszystko odbyło się zgodnie z przepisami. Dodał także, że w okolicy jest wiele większych budynków posadowionych na terenie ogródków działkowych, których nikt nie zamierza rozbierać.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] września 2009r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podał, że w drodze oględzin przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2008 r. ustalono, iż na działce nr geod. [...] (nr wewnętrzny [...]) znajduje się obiekt budowlany, w trakcie budowy, częściowo podpiwniczony, podpiwniczenie ma wymiary 3,55 m x 7,30 m oraz 4,30 m x 2,63 m pod tarasem. Dodatkowo ustalono, że nad piwnicą i parterem wykonano stropy lane, żelbetowe o grubości 10 cm, krzyżowo zbrojone, ściany fundamentowe są w części lane oraz murowane z bloczków betonowych, ściany murowane powstały z bloczków gazobetonowych o grubości 18 cm. Według oświadczenia inwestora P. O. budowa obiektu została rozpoczęta w lipcu 2006 r., po otrzymaniu zgody Zarządu ROD "P." w C. z dnia 19 czerwca 2006 r.
Po dokonaniu ustalenia, iż budynek ten nie jest murowaną altaną, ale budynkiem mieszkalnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 U.p.b. z 1994r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, obejmujących budowę obiektu i nałożył na inwestora P. O. obowiązek przedstawienia w terminie czterech miesięcy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w C., czterech egzemplarzy projektu budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego wraz z zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Ponieważ zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 48 ust. 1 Prawo budowlane, nakazał P. O. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
Rozpatrując odwołanie skarżącego, złożone w jego imieniu przez żonę M. O., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odwołał się do treści art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu – budynku mieszkalnego, o wysokości 5,45 m – mierzonej od okapu i 5,05 m mierzonej w kalenicy od usypanego gruntu, powierzchni zabudowy 45,11 m2, zlokalizowanego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P." w C., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 § 1 Prawa budowlanego. Wobec naruszenia tego przepisu organ pierwszej instancji obowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, wydając postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 niniejszej ustawy, wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów.
Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 U.p.b., w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, to jest nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ponieważ w rozpatrywanym przypadku skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna prawem, wobec czego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że wymiary spornego budynku zostały ustalone w trakcie oględzin nieruchomości prowadzonej w dniu 19 czerwca 2008 r. z udziałem inwestora. Co istotne, protokół oględzin do którego załączono szkic dotyczący wymiarów obiektu, został podpisany przez P. O. bez uwag i zastrzeżeń.
Zgodnie z normą nr ref PN – ISO 9836:1997 5.1.1 ustanowioną przez Polski Komitet Normalizacyjny uchwałą nr 33/97 – o z dnia 28 października 1997 r. pod pojęciem "powierzchni zabudowy" rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy wyznaczana jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Z akt sprawy wynika, że nad tarasem znajduje się część druga kondygnacji budynku (o wymiarach zewnętrznych 7,30 m, x 2,63 m), wsparta na słupach żelbetowych. Dlatego powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wynosi łącznie 45,11 m2, a nie 25,915 m2.
Organ podał dalej, że w załączonym do odwołania protokole Komisji Budowlanej przy ROD "P." w C. z dnia 9 sierpnia 2007 r. dotyczącym kontroli przedmiotowego obiektu znajduje się zapis "stwierdzono przekroczenie metrażu według regulaminu P.O.D. o 2,38 m2, jak również przekroczono została wysokość 5 m2. Tym samy zarzut skarżącego dotyczący odbioru przedmiotowego obiektu bez zastrzeżeń przez Zarząd POD "P." w C. jest nietrafny.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył P. O., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając organom naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że budowa altany ogrodowej wymaga wydania pozwolenia na budowę oraz poprzez przyjęcie, że powierzchnia zabudowy altany przekracza dozwolone 25 m2, podczas gdy jest ona zgodna z prawem.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ prawidłowo. Nie budzi wątpliwości okoliczność usytuowania działki zabudowanej spornym obiektem na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P." w C. oraz braku na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo została również ustalona okoliczność dotycząca numeru geodezyjnego działki ([...]), w sytuacji gdy numer działki ([...]) ma charakter wyłącznie wewnętrzny, w ramach Ogrodu Działkowego.
Z kolei ustalona data budowy, lipiec 2006 r., uzasadnia co do samowoli budowlanej zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Sąd zwrócił uwagę, że ustalenia faktyczne dotyczące rozmiaru, wyglądu i przeznaczenia przedmiotowego obiektu zostały dokonane na podstawie dowodu z oględzin, który został przeprowadzony w obecności skarżącego, z czynności tych sporządzono protokół zawierający opisane wyżej dane, podpisany przez stronę skarżącą. Z zapisów w protokole nie wynika, by skarżący zgłaszał jakieś zastrzeżenia czy uwagi, co do treści istotnej dla ustaleń w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się do prawnej oceny, czy opisany obiekt budowlany ma charakter budynku mieszkalnego, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę, jak twierdzi organ, czy "altany" w rodzinnym ogrodzie działkowym, niewymagającej pozwolenia na budowę, jak twierdził skarżący.
Sąd powołał stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA/363/98 (Wspólnota z 2000 r., nr 46, poz. 51), według którego "altaną może być nazwany (i tak traktowany) tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu POD i służący do korzystania z działki znajdującej się na terenie POD. Innego rodzaju obiekty nie są altanami w rozumieniu przepisów o pracowniczych ogrodach działkowych i prawa budowlanego". Podzielając w pełni tak wyrażony pogląd Sąd zauważył, że budowa opisanego obiektu przekracza normy wyznaczone postanowieniami regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców. Okoliczność ta, przekroczenia regulaminowej normy powierzchni "altany", znana była Zarządowi POD, co wynika z treści protokołu Komisji Budowlanej przy POD "P." w C. z dnia 9 sierpnia 2007 r., gdzie stwierdzono przekroczenie metrażu według regulaminu POD o 2,38 m2, jak również przekroczona została wysokość 5 m.
Status ogrodów działkowych regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, z późn. zm.). Stosownie do treści art. 41 ust. 1 tej ustawy, pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, Rodzinny Ogród Działkowy "P.", według poprzedniego stanu prawnego był pracowniczym ogrodem działkowym. Zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.
Zatem budowa przedmiotowego obiektu budowlanego zaspokajającego w istocie cele mieszkalne, na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, sprzeczna jest z celem zarówno obowiązującej obecnie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jak i ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996r., Nr 85, poz. 390 ze zm.), według której pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej i zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych.
Poza sprzecznością z postanowieniami regulaminu ROD (d. POD) "P.", budowa spornego obiektu nie podlega również regulacji zawartej w art. 29 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, według którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Prawidłowe i niesporne ustalenia organu w zakresie wielkości, powierzchni, wysokości i kształtu dachu spornego obiektu (vide: protokół Komisji Budowlanej z dnia 9 sierpnia 2007 r., protokół oględzin, zdjęcia i załącznik k. 17 – 18 akt administracyjnych pierwszej instancji) nie potwierdzają stanowiska skarżącego co do charakteru obiektu nazywanego przez niego "altaną". Przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym, co potwierdzają w szczególności dołączone do protokołu oględzin zdjęcia budynku oraz m.in. fakt, że skarżący wskazuje adres spornej nieruchomości jako swój adres zamieszkania w pismach kierowanych do organów administracji oraz WSA w Gdańsku, czyli że faktycznie tam mieszka.
Zdaniem Sądu ustalenia uprawnione i uzasadnione prawidłowo ocenionymi okolicznościami sprawy było stanowisko organów, że obiekt ten nie jest "altaną", służącą do celów wynikających z funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P.". Trafna, nienaruszająca zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) ocena, iż w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z budową obiektu (domu) mieszkalnego, wynika z wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a postępowanie organów pozostaje w zgodzie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszeń, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a niesprecyzowane zarzuty skargi w tej mierze ocenia jako nieuzasadnione.
W konsekwencji materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Przedmiotowa budowa prawidłowo została zakwalifikowana jako wymagająca pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28, ponieważ nie została objęta wyłączeniami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Definicja legalna "budowy" zawarta w tej ustawie (art. 3 pkt 6) każe rozumieć pod tym pojęciem wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei art. 3 pkt 12 określa "pozwolenie na budowę" jako decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.
W niniejszej sprawie wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], w którym między innymi nałożono na stronę obowiązek złożenia, w terminie czterech miesięcy odpowiednich dokumentów.
Niesporna jest przy tym okoliczność, że obowiązek ten nie został przez skarżącego wykonany.
Zasadą jest, według treści przepisu art. 48 omawianej ustawy, poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1879/07, LEX nr 478287). W tym kontekście kwestia nieobowiązywania na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia prawnego, gdyż legalizacja, zapoczątkowana przytoczonym wyżej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2009 r., nałożyła na inwestora obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Według zaś przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) prawo do zabudowy wynika z treści planu albo z decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 4 ust. 2 tej ustawy).
W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] odpowiada prawu. Niesporne jest, że warunki określone w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] nie zostały spełnione. To zaś uniemożliwia kontynuowanie procesu legalizacji poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej. Ponadto, o skutkach niedopełnienia wyznaczonych obowiązków inwestor został pouczony w opisanym wyżej postanowieniu organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie za stronę postępowania Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P.", podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem powinna to być Gmina C. (właściciel nieruchomości) lub Polski Związek Ogrodów Działkowych (użytkownik wieczysty) Sąd wskazał, że art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy ma zastosowanie jedynie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki prowadzonym w oparciu o art.
48. Zarzuty skarżącego w tej kwestii są zatem bezprzedmiotowe.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej p.p.s.a. - skargę oddalił.
Skargę kasacyjną złożył P. O., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, polegające na zastosowaniu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia,
- 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 4 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2. W przedmiotowej sprawie organy administracji zaprezentowały pogląd, w myśl którego altana ogrodowa nie może posiadać wiaty do niej przystającej. W sprawie jako powierzchnię zabudowy przyjęto powierzchnię altany nieprzekraczającą 25 m2 oraz powierzchnię przystającej do tej altany wiaty. Łączna powierzchnia tych dwóch budowli przekracza powierzchnię dopuszczalną do zabudowy altaną, lecz każda z osobna takiej powierzchni nie przekracza. Możliwość wybudowania wiaty wynika wprost z treści art. 29 ust. 1 pkt.
2. Nawet błędne określanie wiaty innym mianem, nie zmienia faktycznego jej charakteru. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły faktycznego charakteru dobudowanej do altany budowli, nie ustaliły jaki jest jej charakter. Tym samym postępowanie dowodowe w sprawie było niezupełne, zaś zgromadzony materiał dowodowy nie wystarczający do podjęcia merytorycznej, kończącej decyzji w sprawie, co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu eliminującym decyzje z obrotu prawnego. postępowania dowodowego.
Zdaniem skarżącego, podnoszenie jako zarzutu faktu, iż altana nadaje się do zamieszkania nie znajduje odzwierciedlenia w treści art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. Z przepisu tego wynika jedynie jaka jest maksymalna dopuszczalna bez pozwolenia na budowę powierzchnia zabudowy altany. Fakt, iż posiada ona pełną infrastrukturę techniczną nie może stanowić podstawy do uznania, iż jest ona wzniesiona wbrew przepisom prawa. Nie odbiera to wszak waloru obiektu rekreacji indywidualnej takiej altanie. Każdy ma bowiem niezbywalne prawo do tworzenia, w ramach obowiązującego prawa, miary luksusu wedle własnych możliwości i potrzeb. Stworzenie altany w takich warunkach technicznych nie odbiera jej tego statusu i nie stoi w sprzeczności z definicją zawarta w wyroku NSA z 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA/363/98. Altana ta bowiem nadal służyła i służy do korzystania z działki na terenie ROD i jest wybudowana zgodnie z regulaminem ROD.
Tym samym organy administracji w zaskarżonych decyzjach co najmniej przedwcześnie zastosowały w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, pomijając fakty i okoliczności wskazujące na zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które wyznaczyły granice rozpoznania.
Z uwagi na oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., jako pierwsze rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i wskazujący naruszenie przepisów k.p.a. jest całkowicie pozbawiony zasadności. Istotą zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest, że w ocenie jej autora, organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo przyjęły jako powierzchnię zabudowy powierzchnię altany i przystającej do niej wiaty, uznając, że obiekty te stanowią jedną budowlę. Powyższe prowadzi bowiem do uznania, że wzniesiony obiekt budowlany przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy, wynoszącą stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego 25 m2, podczas gdy każdy z w/w obiektów osobno wskazanej powierzchni nie przekracza.
Zatem, w ocenie skarżącego, ich budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, iż organy administracji nie ustaliły charakteru dobudowanej do altany wiaty, zatem postępowanie dowodowe w sprawie było niezupełne, a zgromadzony materiał dowodowy niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem według organów orzekających w sprawie, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisany obiekt ma charakter budynku mieszkalnego, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę.
Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Jak zatem słusznie wskazywały organy orzekające w sprawie, a następnie Sąd I instancji, aby możliwe było zaliczenie określonego obiektu do budowli, o jakiej mowa w powyższym przepisie, należało ustalić, czy obiekt spełnia dopuszczalne wartości powierzchni zabudowy oraz wysokości wymienione w powyższym przepisie. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy, wzniesiona przez skarżącego budowla przekracza dopuszczalne wartości wskazane w w/w przepisach. Ponieważ powierzchnię zabudowy wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a nad tarasem znajduje się część drugiej kondygnacji budynku, wsparta na słupach żelbetowych, powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 45,11m2.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie sposób uznać jakiejkolwiek części budynku za wiatę, gdyż stanowi on jedną całość, co potwierdza protokół z oględzin nieruchomości, a także załączona dokumentacja fotograficzna. Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądza o tym, że budowa omawianego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku przedstawienia w terminie określonych dokumentów, niemożliwe było kontynuowanie procesu legalizacji, zatem organ obowiązany był wydać nakaz rozbiórki w trybie określonym w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także, że nawet przy założeniu, że wiatę dobudowano wbrew przepisom prawa budowlanego, to postępowanie dotyczące rozbiórki obiektu powinno dotyczyć jedynie elementu posadowionego niezgodnie z przepisami, nie zaś altany i wiaty łącznie. Wobec stwierdzenia, że sporny budynek stanowi jeden obiekt, powyższy zarzut skarżącego należy uznać za nietrafny. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, wobec przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. wskazanego w zarzucie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu art. 48 ust. 1 tej ustawy, trzeba zauważyć, że niewłaściwa wykładnia nie polega na zastosowaniu przepisów lecz na mylnym zrozumieniu treści przepisów. Zatem niniejszy zarzut jest skonstruowany nieprawidłowo, gdyż zawiera wewnętrzną sprzeczność. Skutkuje to tym, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakie rozumienie art. 29 ust. 1 pkt 4 przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jest błędne i jakie rozumienie w jego ocenie należy uznać za prawidłowe. Wobec tego brak jest podstaw usprawiedliwiających zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Przechodząc do oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego należy odnotować, że brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności ustaleń stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów odnoszących się do zastosowania prawa materialnego. Zarzut dotyczący zastosowania prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku został skutecznie zakwestionowany. Zastosowanie przepisów prawa materialnego jest bowiem ściśle związane z ustaleniami stanu faktycznego. Wobec tego, że skarżący nie zakwestionował skutecznie ustaleń stanu faktycznego niemożliwe było uznanie zarzutu niewłaściwego zastosowania, art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego za zasadne.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.