Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1018/15, po rozpoznaniu skargi D. P., uchylił pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] wydanej w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dokonanego przez D. P. w dniu [...] kwietnia 2015 r., polegających na wykonaniu ogrodzenia na działkach nr [...] i [...], obr. [...], przy ul. [...] w R. Po rozpoznaniu odwołania D. P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesionego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia na działkach nr [...] i [...], obr. [...], w R., od strony działek nr [...], [...] i [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji (pkt I), a utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dot. sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania ww. ogrodzenia na działce nr [...], od strony ulicy [...] (pkt II).
Zdaniem Wojewody w zakresie pkt. I decyzji wniesienie sprzeciwu było nieuzasadnione, gdyż budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast w zakresie pkt. II Wojewoda za uzasadniony uznał sprzeciw wobec zgłoszenia budowy w części dotyczącej ogrodzenia działki nr [...] od strony ulicy [...], którego usytuowanie uniemożliwi zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (dalej m.p.z.p.), wykorzystanie działki nr [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem [KD/KX], stanowiącym indywidualny dojazd do działek budowlanych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie pkt. II D. P. podniosła, że wykonanie ogrodzenia od ulicy [...] nie koliduje z ustaleniami m.p.z.p. i będzie ruchome, co umożliwi wjazd na działkę.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2. Zdaniem Sądu decyzja organu w tej części narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: P.p.s.a.).
Jak wskazał Sąd, utrzymany przez Wojewodę w mocy sprzeciw organu pierwszej instancji odnosi się do tej części inwestycji, która polega na wykonaniu ogrodzenia od strony ul. [...] w R. Według treści zgłoszenia ogrodzenie to ma stanowić element drewniano – metalowy, przęsło ruchome, które ma służyć jako brama. O takiej formie ogrodzenia strona pisała w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wojewoda, a także organ pierwszej instancji nie zakwestionowali możliwości używania ogrodzenia jako bramy wjazdowej na działkę skarżącej stwierdzając, że bez znaczenia jest fakt wykonania ogrodzenia z elementów jako ruchome przęsło służące za bramę wjazdową na planowaną drogę. Wskazano natomiast na § 13 m.p.z.p., który nakazuje pozostawić do czasu realizacji ustaleń planu tereny nim objęte w dotychczasowym użytkowaniu, bez możliwości ich zabudowy budynkami lub budowlami o charakterze tymczasowym, nie związanymi z realizacją zagospodarowania zgodnego z ustaleniami planu.
Na tej podstawie uznano, że przedmiotowe ogrodzenie nie jest związane z realizacją zagospodarowania zgodnego z ustaleniami planu dla terenów o symbolu KD/KX, stanowiących indywidualny dojazd do działek budowlanych.
Z dokonaną przez Wojewodę oceną zamiarów inwestora Sąd pierwszej instancji się nie zgodził. Zdaniem Sądu planowane przez skarżącą ogrodzenie od strony ul. [...] w R. położone jest na terenie przewidzianym dla indywidualnych dojazdów do działek budowlanych. Działki położone na terenie inwestycji stanowią własność skarżącej. Dojazd na nich usytuowany ma zaspokajać jej indywidualne potrzeby z zakresu transportu. Nie narusza ustalonego w m.p.z.p. przeznaczenia terenu o symbolu KD/KX zamiar wybudowania ogrodzenia pełniącego funkcję bramy wjazdowej od strony drogi publicznej. Korzystanie z bramy wjazdowej nie sprzeciwia się obsłudze komunikacyjnej działek budowlanych, gdyż nie wyłącza możliwości dojeżdżania do nich z drogi publicznej. Innymi słowy, pomimo budowy tego rodzaju ogrodzenia, z racji wyposażenia go w ruchome przęsło ruch pieszy jak i pojazdów po terenie przeznaczonym na obsługę komunikacyjną może być kontynuowany, tylko że pod kontrolą właściciela nieruchomości.
Dzięki bramie właściciel nieruchomości zyskuje zdecydowanie większą kontrolę nad swoją własnością pod względem dostępu do niej ze strony ul. [...] w R., czemu nie sprzeciwiają się ustalenia m.p.z.p., a tym samym nie może się sprzeciwiać organ architektoniczno - budowlany. Ponadto ogrodzenie umożliwiające dojazd do działek nie jest budynkiem jak również budowlą o charakterze tymczasowym. Jest ono urządzeniem technicznym zapewniającym zgodne z przeznaczeniem używanie obiektów budowlanych znajdujących się na terenie nieruchomości skarżącej. Z tych przyczyn zamiar inwestycyjny skarżącej nie jest niezgodny z § 7 ust. 5 pkt 2 oraz z § 13 m.p.z.p. Utrzymanie w mocy sprzeciwu Prezydenta Miasta R. do zamiaru budowy przez skarżącą ogrodzenia o funkcji bramy wjazdowej od strony ul. [...] w R. jest więc rozstrzygnięciem naruszającym art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), gdyż nie było podstaw do jego zastosowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, to jest:
- 1) art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że wybudowanie przez inwestora na swojej działce nr [...], obr. [...], ogrodzenia pełniącego funkcję bramy wjazdowej nie narusza w § 13 m.p.z.p., podczas gdy zawiera on zakaz dla tego terenu zabudowy budynkami lub budowlami o charakterze tymczasowym, nie związanymi z realizacją zagospodarowania zgodnego z ustaleniami planu i tym samym planowana inwestycja jest niedopuszczalna;
- 2) art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wybudowane ogrodzenie nie jest budynkiem ani budowlą o charakterze tymczasowym, a jedynie jest ono urządzeniem technicznym zapewniającym zgodne z przeznaczeniem używanie obiektów budowlanych znajdujących się na terenie nieruchomości skarżącej, podczas gdy przedmiotowe ogrodzenie nie jest częścią obiektu budowlanego, z którym byłoby związane i tym samym stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z uwagi na to, że działki nr [...], [...] są niezabudowane.
Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.
W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w stanie prawnym przed nowelizacją z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. poz. 443), zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Działając na podstawie powołanych wyżej przepisów Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez D. P. zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonanego w dniu [...] kwietnia 2015 r., polegających na realizacji ogrodzenia na działkach nr [...] i [...], obr. [...], przy ul. [...] w R. Sprzeciw ten został następnie utrzymany w mocy przez Wojewodę [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., w części dotyczącej ogrodzenia działki nr [...] od strony ulicy [...]. W ocenie Wojewody [...] zamiar wykonania spornej części ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi publicznej, ulicy [...], narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku Wojewody [...], należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że zamiar wykonania zgłoszonych przez D. P. robót budowlanych nie jest sprzeczny z § 7 ust. 5 pkt 2 oraz z § 13 m.p.z.p., a tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i wniesienia sprzeciwu. W szczególności trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że wybudowanie ogrodzenia na wewnętrznej drodze dojazdowej, pełniącego funkcję bramy wjazdowej od strony drogi publicznej, ulicy [...], nie narusza ustalonego w § 7 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. przeznaczenia terenu (symbol KD/KX), obejmującego działkę nr [...], jako indywidualnego dojazdu do wydzielonych działek budowlanych. Drogi lokalne publiczne zostały w m.p.z.p. oznaczone symbolem KDL. Realizacja bramy wjazdowej od strony ulicy [...] na wewnętrznej drodze dojazdowej nie narusza funkcji podstawowej tego terenu wynikającej z planu miejscowego, bowiem nie uniemożliwi ruchu pojazdów i pieszych, jak zauważył słusznie Sąd pierwszej instancji, lecz jedynie pozwoli na jego większą kontrolę, nie niwecząc przy tym komunikacyjnej funkcji przedmiotowej nieruchomości. Decyzja co do zasadności realizacji bramy wjazdowej na terenie drogi wewnętrznej pozostaje w gestii właściciela albo współwłaścicieli tej drogi.
W konsekwencji należało także uznać, że zgłoszone roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia w postaci bramy wjazdowej nie naruszają § 13 m.p.z.p., który wyklucza możliwość zabudowy objętego miejscowym planem terenu budynkami lub budowlami o charakterze tymczasowym nie związanymi z realizacją zagospodarowania zgodnego z ustaleniami tego planu. Niezależnie bowiem od możliwej kwalifikacji spornego zamierzenia, tj. bramy wjazdowej, jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, czy też jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, to nie może ulegać wątpliwości, że pozostaje ono w zgodzie z podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem KD/KX, jako indywidualnego dojazdu do działek budowlanych. Jak już bowiem wyżej stwierdzono wykonanie bramy wjazdowej, czyli elementu ruchomego, nie wpływa na możliwość korzystania z dojazdu do wydzielonych działek budowlanych, o czym stanowi § 7 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p.
Nie są również uzasadnione obawy skarżącego kasacyjnie organu co do uzależnienia możliwości korzystania w przyszłości z drogi dojazdowej od zgody obecnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W razie bowiem dokonania w przyszłości podziału działek nr ewid. [...] i [...] i wydzielenia wewnętrznej drogi dojazdowej, na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), wydzielenie tej drogi wewnętrznej musi wiązać się z ustanowieniem odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 206 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Każdy ze współwłaścicieli jest także zobowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 K.c.).
Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.