Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 584/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. i L. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. Nr [...] Wójt Gminy Ś. wydał ówczesnym właścicielom zezwolenie na wyłączenie z produkcji części działki nr [...] stanowiącej rolę ki. IVb położonej w S. o powierzchni 0,12 ha, przeznaczonej na działalność usługowo-handlową oraz ustalił stałą opłatę roczną z tego tytułu w wysokości [...] zł na okres 20 lat. W wyniku podziału geodezyjnego, utworzona została działka nr [...], na którą przypadała opłata roczna ustalona tą decyzją w wysokości [...] zł. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] maja 2006 r. sygn. akt [...] własność tej działki (o pow. 0,1051 ha), zabudowanej budynkami małej gastronomii, została przysądzona na rzecz małżonków L. B. i J. B. na prawach wspólności małżeńskiej. Pismem z dnia 12 grudnia 2007 r. [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w W. powiadomiło Starostwo Powiatowe w Ś. o zmianie stanu własnościowego w/w nieruchomości, które z kolei pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. poinformowało L. B. o ciążącym na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej: ustawa) obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. [...] marca 2010 r. Starosta Ś., będąc wierzycielem należności z tytułu opłaty rocznej od działki nr [...], wystawił za lata 2006 -2009 tytuły wykonawcze o numerach: [...]; tytuły te Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., jako właściwy miejscowo organ egzekucyjny, doręczył J. i L. B. Pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. (złożonym w Urzędzie 7 stycznia 2011 r.), sprecyzowanym pismami z dnia 17 i 28 stycznia 2011 r., L. B. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia na podstawie tych tytułów egzekucji administracyjnej wskazując, że nieruchomość nabył w drodze licytacji sądowej i nie został uprzedzony o potrzebie wnoszenia opłat.
Podniósł, że "w zasobach starostwa jest cytowane orzeczenie sądu i nie ma informacji jakoby został pouczony o potrzebie wnoszenia opłat rocznych". Na tej podstawie stwierdził, że nie ma obowiązku wnoszenia opłat rocznych i zażądał "natychmiastowego wycofania" tytułów wykonawczych.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Starosta Ś. uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Po rozpatrzeniu zażalenia L. B., SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], utrzymało je w mocy (postanowienie to doręczono wyłącznie L.B.).
W dniu 16 lutego 2012 r. J. B. skierowała drogą elektroniczną pismo do Starosty Ś., w którym wniosła o doręczenie postanowienia z [...] czerwca 2011 r. Na skutek jej skargi, WSA wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SAB/Wr 6/12 zobowiązał skarżony organ do wydania aktu załatwiającego wniosek J. B. Wskazując, że w sprawie postępowanie egzekucyjne było prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych wobec J. i L. B., Sąd zobowiązał organ do potraktowania pisma J. B. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Po wznowieniu postępowania, Starosta Ś. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] stwierdził, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. podjęte zostało z naruszeniem prawa. Odmówił jednak jego uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie i treści dotychczasowemu postanowieniu.
Starosta stwierdził, że mimo wadliwości procesowej polegającej na braku doręczenia postanowienia z [...] czerwca 2011 r. stronie J. B., wadliwość ta nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 12 ust. 4 ustawy, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na każdego kolejnego nabywcę z mocy prawa. W tej sytuacji stałe opłaty roczne ustalone decyzją Wójta Gminy Ś. z dnia [...] stycznia 1995 r. zostały w prawidłowy sposób przeniesione na rzecz J. i L. B., jako kolejnych właścicieli nieruchomości.
Po rozpoznaniu zażalenia, Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i stwierdziło, że postępowanie w sprawie stanowiska wierzyciela dotyczącego zarzutów zobowiązanego było dotknięte wadliwością procesową polegającą na pozbawieniu J. B. prawa do udziału w tym postępowaniu. Wadliwość ta nie wpłynęła jednak na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Zaistniała okoliczność uzasadniała zatem zastosowanie art. 151 § 2 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
W skardze J. B. i L. B. zarzucili postanowieniu Kolegium brak rozważań opartych na ustawie. Wskazali, że Kolegium bezkrytycznie "uznało za Starostą Ś. jedynie część art. 12 tej ustawy". Z postanowienia sądowego z dnia [...] maja 2006 r. [...] nie wynika, by powiadomiono ich o obowiązku uiszczania opłat rocznych. Gdyby rzeczywiście forma zbycia, jaka się dokonała w Sądzie w trakcie licytacji wynikała z ustawy, to odpowiedni warunek umieszczony byłby w kolejnym punkcie tego postanowienia. Organ odwoławczy obowiązany był ustalić, dlaczego podczas licytacji odstąpiono od powiadomienia skarżących o potrzebie odprowadzania opłat rocznych, a także czy na osobach organizujących licytacje ciążył taki obowiązek (materiał dowodowy w tym zakresie wymaga uzupełnienia).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił, podzielając rozstrzygnięcie Kolegium co do prawidłowości procedowania we wznowionym postępowaniu. W konkluzji stwierdził, że brak zapewnienia w sprawie czynnego udziału J. B. nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie bezzasadności zarzutów L. B. dotyczących nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...]. Okoliczności faktyczne, które legły u podstaw wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r., nie uległy zmianie. Stąd też wydanie orzeczenia w I instancji (w postępowaniu wznowieniowym) na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. było w pełni uzasadnione i prawidłowe.
Odnosząc się do formułowanego przez skarżących zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 12 ust. 4 ustawy - WSA wskazał, że kwestia ta została już przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 540/12, które to stanowisko w pełni podziela. Zgodnie z zawartym w tym wyroku stanowiskiem, przysądzenie dokonane w toku licytacji ma walor klauzuli generalnej (ogólnej) i przenosi wszystkie prawa ale i obowiązki na rzecz nowego właściciela. W tej sytuacji, na skarżących z dniem uprawomocnienia się przysądzenia, tj. z dniem [...] czerwca 2006 r., nastąpiło przeniesienie własności tej nieruchomości i wówczas z mocy prawa, przeszedł na nich jako nabywców, obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej. W rozumieniu art. 12 ust. 4 ustawy, "zbycie nieruchomości" oznacza wszelkie formy przejścia prawa własności i dla prawidłowości zastosowania tego przepisu nie jest niezbędne ustalenie, kto jest zbywcą.
Istotne jest, że miało miejsce zbycie nieruchomości w drodze licytacji i z dniem przysądzenia skarżący stali się jej nabywcami, a co za tym idzie, od tego dnia zobowiązani byli do uiszczania opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Bez wpływu na ten obowiązek pozostaje fakt braku poinformowania nabywcy przez zbywcę o obowiązku uiszczenia kwestionowanej opłaty, gdyż w art. 12 ust. 4 ani w pozostałych przepisach ustawy ustawodawca nie przewidział, aby z tego rodzaju zaniechaniem wiązać określonego rodzaju następstwa. Bez znaczenia w związku z tym pozostaje, który z podmiotów mających związek ze zbyciem nieruchomości (np. komornik) był, czy też nie był obowiązany do informowania skarżącego o obowiązku wynikającym z art. 12 ust. 4 ustawy. Zdaniem WSA, w sprawie nie doszło również do naruszenia podanych w skardze przepisów postępowania, ani żadnych innych o charakterze procesowym.
Organom orzekającym w sprawie można co prawda zarzucić naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie wydanych postanowień w kontekście stwierdzonej wady i jej wpływu na wynik sprawy (w tym pominięcia - w kontekście stosowania art. 12 ust. 4 ustawy - okoliczności dotyczących charakteru przysądzenia w drodze licytacji sądowej własności nieruchomości), nie miało to jednak charakteru istotnego w sytuacji, gdy w obu postanowieniach prawidłowo wywiedziono, że stwierdzona wada nie miała wpływu na merytoryczną treść postanowienia Starosty z [...] czerwca 2011 r. Podniesione w skardze zarzuty sprowadzające się do wskazania braku odpowiedniego postępowania dowodowego i nieuwzględnienia całości materiału dowodowego (w tym wnioskowanego przez skarżących zapoznania się ze stanowiskiem osób organizujących licytację) są niezasadne chociażby z tego względu, że stwierdzona w sprawie przesłanka wznowieniowa nie dawała podstaw do ponownej oceny okoliczności faktycznych i ponownego prowadzenia postępowania dowodowego.
W skardze kasacyjnej L.B., reprezentowany przez pełnomocnika (adwokata), zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 12 ust. 4 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że postanowienie o przysądzeniu własności wydane przez Sąd Rejonowy w Ś. w dniu [...] maja 2006 r. sygn. akt [...], odpowiada w swej treści pojęciu zbycia gruntu, o którym traktuje w/w przepis ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści w/w przepisu interpretację taka wyklucza,
- 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 999 § 2 K.p.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na skarżącego z chwilą nabycia własności nieruchomości w postaci działki nr [...] o pow. 0,1051 ha, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] maja 2006 r. sygn. akt [...] przeszedł obowiązek uiszczania opłat o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, podczas gdy opłaty te nie mieszczą się w dyspozycji w/w przepisu prawa, albowiem nie są daninami publicznymi ani świadczeniami publicznoprawnymi.
Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że dla prawidłowej oceny zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów egzekucyjnych oraz prawidłowości wyroku WSA konieczne jest ustalenie, czy pod pojęciem zbycia o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy mieści się postanowienie o przysądzeniu własności wydane przez Sąd na podstawie art. 999 § 1 K.p.c. W ocenie skarżącego odpowiedź jest zdecydowanie przecząca, gdyż skoro ustawa posługuje się terminem zbycie, to powinien być on rozumiany tak, jak w powszechnym użyciu dochodzi do zbycia jakiejkolwiek rzeczy, co ma zwyczajowo miejsce w formie czynności prawnej odpłatnej bądź nie (umowa sprzedaży, zamiany, darowizny. Rozumienie tego terminu jako czynności prawnej nakazuje również sam ustawodawca chociażby w treści ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 3b), gdzie jako zbywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste.
Wskazuje na to również wnikliwa analiza art. 12 ust. 4 ustawy, w którym fakt przejścia obowiązku uiszczania opłat w związku ze zbyciem gruntów ustawodawca łączy z jednoczesnym obowiązkiem poinformowania o takim przejściu przez zbywającego grunt. Gdyby ustawodawca nie łączył definicji zbycia gruntu z czynnością prawną lecz z każdym zdarzeniem powodującym przeniesienie własności nieruchomości, zapis dotyczący obowiązku informacyjnego po stronie zbywającego pozbawiony byłby sensu. Faktem jest, że ustawa nie uzależnia powstania obowiązku płatniczego nabywcy określonego w art. 12 ust. 4 od faktu poinformowania go przez zbywcę o przejściu na niego obowiązku płatności, to jednak fakt wskazania w niej na istnienie takiego obowiązku po stronie zbywcy należy rozumieć jako znajdujący zastosowanie jedynie w przypadku przeniesienia własności gruntów w drodze czynności prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., jednakże zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 12 ust. 4 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że postanowienie o przysądzeniu własności wydane przez Sąd Rejonowy w Ś. w dniu [...] maja 2006 r. sygn. akt [...], odpowiada w swej treści pojęciu zbycia gruntu.
Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy, w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Ustawa nie określa, co należy rozumieć przez "zbycie gruntów", dlatego należy odwołać się do przepisów k.c. regulujących zbywanie nieruchomości (gruntów), tj. przeniesienia ich własności. Stosownie do przepisu art. 155 K.c, umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły.
Również nabycie własności nieruchomości w trybie postępowania egzekucyjnego jest zaliczane do cywilnoprawnych sposobów nabycia tego prawa. Według art. 999 § 1 zd. 1 k.p.c. prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność nieruchomości na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia prawa nabywcy w księdze wieczystej. Postanowienie to ma charakter kształtujący. Powoduje nabycie własności przez nabywcę i utratę własności przez dotychczasowego właściciela (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. IV CSK 666/12-LEX nr 1360292).
Ma więc rację WSA, że z dniem uprawomocnienia się przysądzenia, co nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] maja 2006 r. sygn. [...], tj. z dniem [...] czerwca 2006 r., nastąpiło nabycie przez J. B. i L. B. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Ten sposób przeniesienia własności, który łączył się z utratą prawa przez poprzedniego właściciela, stanowi jeden z przypadków "zbycia gruntów" w rozumieniu wskazanego na wstępie przepisu. Konsekwencją przejścia prawa własności jest również przejście na nowego właściciela, właśnie z mocy art. 12 ust. 4 ustawy, obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
Jeśli chodzi o zdanie drugie art. 12 ust. 4 ustawy, wedle którego zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę, to brak zawiadomienia w żadnym wypadku nie oznacza, że przejście obowiązku uiszczania opłat na nowego właściciela nie nastąpiło. Gdyby ustawodawca chciał zwolnić nabywcę nieruchomości z obowiązku uiszczenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w przypadku niepoinformowania go o tym fakcie przez zbywcę, wyraziłby to w przepisie (tak NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2383/11, LEX nr 1307620).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w zupełności podziela. Zatem kwestia zawiadomienia, względnie jego braku przy nabyciu własności przez przysądzenie, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie można jednak wskazać, że w protokole opisu i oszacowania, poza oznaczeniem nieruchomości, jej granic i w miarę możliwości obszaru oraz oznaczenia księgi wieczystej, komornik winien wymienić stwierdzone prawa i obciążenia (art. 947 § 1 pkt 3 k.p.c). Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Jeśli chodzi o drugi zarzut skargi kasacyjnej, w którym wskazano na naruszenie art. 999 § 2 K.p.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na skarżącego z chwilą nabycia własności nieruchomości na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] maja 2006 r. sygn. akt [...] przeszedł obowiązek uiszczania opłat, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, podczas gdy opłaty te nie mieszczą się w dyspozycji w/w przepisu prawa, gdyż nie są daninami publicznymi ani świadczeniami publicznoprawnymi stwierdzić należy, że przepis ten nie był w sprawie stosowany. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w żadnym miejscu nie wskazał, że z mocy art. 999 § 2 k.p.c. na nabywców nieruchomości przeszedł obowiązek uiszczenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. WSA nie wypowiedział się również o charakterze tych opłat - czy są to daniny publiczne, czy też należności cywilnoprawne.
Zatem zarzut ten, nawet w przypadku podzielenia stanowiska skargi kasacyjnej o cywilnoprawnym charakterze wskazanych opłat, nie może odnieść zamierzonego skutku, skoro podstawę prawną ponoszenia opłat przez nabywcę gruntów stanowi art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.