Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., VII SA/Wa 454/19, w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] października 2009 r. Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. K. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] zlokalizowanej w obrębie nr [...] przy ul. G. w P. W dniu [...] lutego 2017 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek J. K. z żądaniem wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów budowlanych i przeciwpożarowych.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2017.1332 ze zm.; dalej p.b.), decyzją z [...] lipca 2017 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] października 2009 r.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] lipca 2017 r.
Na tę decyzję J. K. wniósł skargę do WSA w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Zdaniem Sądu, o ile organ II instancji orzekając w tej sprawie prawidłowo wskazał na przedmiot postępowania, zakreślając tym samym jego granice (i zaznaczając w efekcie, że sprawa dotyczy wyłącznie oceny legalności kwestionowanej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.), o tyle nie poczynił w toku tego postępowania dostatecznych ustaleń, istotnych również dla skarżącego. Okoliczności, które nie zostały należycie przez GINB rozważone, mogą mieć znaczenie dla oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa. Rozwijając powyższe Sąd zważył, że skarżący konsekwentnie podnosił dwie okoliczności, tj. naruszenie przepisów prawa budowlanego w kontekście niezachowania odległości (7 m) i okapu oraz naruszenie przepisów przeciwpożarowych poprzez brak ściany przeciwpożarowej. Zdaniem Sądu, o ile wypowiedzi organu obu instancji co do naruszenia prawa budowlanego w kwestii odległości i okapu są jasne i wyczerpujące, o tyle co do naruszenia przepisów przeciwpożarowych nie do zaakceptowania jest konstatacja organu odwoławczego, w myśl której "ustalenie czy ściana projektowanego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy administracji architektoniczno-budowlanej w aktualnym stanie prawnym nie są uprawnione".
Wedle projektu budowlanego, sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 6,16 - 6,23 m od budynku usytuowanego na działce skarżącego nr 60, przy czym w projekcie budowlanym – w ramach warunków ochrony przeciwpożarowej (pkt 18) – zawarto informację, iż w budynku ZL IV projektowanym co najmniej w klasie D odporności pożarowej, element konstrukcyjny w postaci ściany zewnętrznej posiada co najmniej wymóg odporności ogniowej EI 30. W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził niespełnienie wymogów § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.; dalej "rozporządzenie") w zakresie odporności ściany i dachu projektowanej nadbudowy, jednak uznał, iż nie ma ono charakteru rażącego.
Sąd wskazał, że w sprawie zabrakło rozważań organu II instancji w powyższym zakresie. Jednocześnie za nieuzasadniony uznał pogląd organu odwoławczego, iż nie jest uprawniony do oceny czy ściana projektowanego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ wymaga to wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego. Brak ponownego rozpoznania sprawy przez GINB w kontekście stwierdzonego przez Wojewodę naruszenia § 235 rozporządzenia, w ocenie Sądu, narusza art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że GINB działając jako organ odwoławczy w postępowaniu nieważnościowym uchylił się od oceny, czy w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania zostały spełnione wymogi rozporządzenia odnośnie do ściany oddzielenia przeciwpożarowego projektowanej nadbudowy (§ 235), co skutkowało uchyleniem decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., podczas gdy organ nie był zobowiązany do oceny projektu architektonicznego-budowlanego w powyższym zakresie, ponieważ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. ocenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi podlega jedynie projekt zagospodarowania działki lub terenu, a nie projekt architektoniczno-budowlany.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również uczestnik postępowania E. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. i jej uchylenie wskutek pominięcia okoliczności faktycznych sprawy i uznanie wbrew zgromadzonym w aktach sprawy okolicznościom, że kontrolowana decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2009 r. w sposób rażący naruszyła prawo, podczas gdy wniosek takowy jest chybiony i w świetle stanu prawnego przedstawionego w uzasadnieniu niniejszej skargi nieuzasadniony,
- 2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz że nie dokonały ich właściwej oceny, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie obejmującym nieważności wydanej decyzji, podczas gdy organy administracji w sposób wyczerpujący okoliczności i podstawy prawne wydanych decyzji bez wątpienia wskazały,
- 3. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej analizy odnoszącej się do istnienia podstaw rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji bezzasadne uwzględnienie skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GINB skarżący w I instancji J. K. wniósł "o niezasądzanie" na jego rzecz kosztów postępowania, ponieważ "jeżeli Nadzór Budowlany złożył skargę kasacyjną to powinien ponieść koszty procesu zwłaszcza, że opłata idzie z budżetu państwa". Następnie przedstawił argumentację polemizującą ze stanowiskiem GINB.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. J. K. w związku ze skargami kasacyjnymi GINB i E. K. przedstawił swoje stanowisko w sprawie oraz krytyczne uwagi dotyczące osób orzekających w niej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej GINB zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. stwierdzić trzeba, że nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy w sposób niedostateczny ustosunkował się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym do stwierdzonego przez Wojewodę naruszenia § 235 rozporządzenia. Nie negując, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi projektant, a przepis art. 35 p.b. przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy administracyjne, nie można jednak uznać za prawidłowe stanowiska, iż dostrzegając rażące naruszenie prawa przez przedstawiony przez inwestora projekt budowlany organ projekt taki zaakceptuje. Rażące naruszenie prawa jest bowiem widoczne w sposób oczywisty.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że chociaż obowiązkiem organu administracji rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu budowlanego tylko z tymi przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują kwestie związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a odpowiedzialność za zapewnienie zgodności projektu budowlanego z pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na autorze tego projektu, to jednak jeśli w toku postępowania pojawią się uzasadnione wątpliwości, co do zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, organ administracji wątpliwości te powinien przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyjaśnić (wyrok NSA z 15.11.2019r., II OSK 3304/17, LEX nr 2768768). W przypadku ustalenia sprzeczności projektowanych rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 6.12.2017r., II OSK 599/16, LEX nr 2434891).
Nie przesądzając zatem, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że organ odwoławczy powinien był do powyższej kwestii należycie się ustosunkować. Sąd I instancji nie naruszył w tej sytuacji przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej GINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również przepisów wskazywanych w skardze kasacyjnej E. K. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, WSA nie przesądził, że decyzja Starosty G. z dnia [...] października 2009 r. narusza rażąco prawo, a jedynie stwierdził, że GINB nie wyjaśnił i nie rozważył należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd I instancji zaznaczył, że nie przesądzając końcowego wyniku postępowania okoliczności te organ odwoławczy winien wyjaśnić. Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a.
W tym stanie rzeczy podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 10 lutego 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.