Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2010 r., zmodyfikowanym i uzupełnionym w pismach z dnia 5 marca 2010 r. i z dnia 10 czerwca 2010 r., J. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem i usługami, z garażem podziemnym oraz murem oporowym od strony południowo – wschodniej, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] oraz na części działek oznaczonych numerami [...] położonych w B. przy ulicy B., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem z ulicy B. (z działki nr [...]). Według wniosku budynek miał liczyć od czterech do sześciu kondygnacji i zawierać około 60 mieszkań, a jego powierzchnia sprzedaży miała wynosić około 1200 m2. Przewidziano w nim planowany wskaźnik zabudowy w wysokości do 48%, wysokość budynku do 20,5 m oraz płaski dach.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] ([...]) Prezydent Miasta Białegostoku ustalił wspomniane warunki. Wyznaczył linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ul. B. i w odległości 8 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej ul. św. K.. Określił też następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego – do 48%, szerokość elewacji frontowej 60 m (z dopuszczalną 20% tolerancją), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (budynku w najwyższym punkcie) – do 20,5 m (wysokości głównej kalenicy budynku oraz kierunku tej kalenicy w stosunku do frontu działki nie wskazano, gdyż dach budynku miał być płaski), a także kąt nachylenia połaci dachowych – do 15°.
W uzasadnieniu, nawiązując do przyjętego w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, przyznał, że wskaźnik ten jest inny niż wynikający z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie), czyli średni na analizowanym terenie, wynoszący 23,5 %. Stwierdził bowiem, że na terenie tym znajduje się m.in. zabudowa handlowo-usługowa, w przypadku której wskaźnik ten sięga 48% (działki o numerach ewidencyjnych [...]). Dlatego przyjęcie tej wartości, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, jest uzasadnione z uwagi na potrzebę racjonalnego zagospodarowania terenu, umożliwiając funkcjonowanie obiektu w sposób efektywny, a jednocześnie zharmonizowany z otoczeniem.
Nie wpłynie to przy tym negatywnie na zachowanie prawidłowych relacji architektoniczno-urbanistycznych i walorów kompozycyjno-estetycznych na terenie analizowanym oraz pozwoli na realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora, bez naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, uszczuplenia możliwości zagospodarowania terenów sąsiednich i zaburzenia ładu przestrzennego. Wskaźnik taki przyczyni się zatem do stworzenia urbanistycznego założenia projektowego, właściwego pod względem funkcjonalno-przestrzennym.
Spostrzeżenia te są zbieżne z tymi zawartymi w analizie terenu z dnia 14 kwietnia 2010 r., choć w jej punkcie 3 lit. b mowa jest o średnim wskaźniku istniejącej zabudowy wynoszącym około 25% (w dalszej części analizy wskaźnik ten podany jest precyzyjnie, w wysokości 23,5 %).
Odwołania od tej decyzji złożyli: M. i E. K., M. S., G. Z.-L. i K. L. oraz J. K. Ten ostatni kwestionował zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym m.in. wyznaczenia linii zabudowy, granic obszaru analizowanego, wytyczonych, jego zdaniem, zbyt szeroko, oraz przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy. W jego ocenie wskaźnik ten zawyżono względem wartości średniej jedynie w wyniku nadmiernego rozszerzenia granic obszaru analizowanego i objęcia nim działek [...]. Działki te zostały zaś zabudowane z naruszeniem wszelkich zasad wynikających z prawa budowlanego i swoim przeznaczeniem handlowo-usługowym odbiegają od dominującej zabudowy jednorodzinnej, w której wskaźnik zabudowy nie przekracza kilkunastu procent.
Odwołujący się stwierdził, że zawyżony wskaźnik zabudowy pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza że planowana inwestycja wymaga rozwiązań komunikacyjnych, takich jak dodatkowe zjazdy, parkingi itp., które tę sprzeczność pogłębią.
Przywołaną wyżej decyzją z dnia [....] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Uznało m.in., że na rzecz ustalonego przez organ pierwszej instancji wskaźnika zabudowy przemawia to, że na analizowanym terenie znajdują się nieruchomości zabudowane w jeszcze wyższym stopniu, na poziomie 52-55%. W jego ocenie organ ten szczegółowo i przekonująco uzasadnił odstąpienie od wskaźnika średniego.
J. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie prawa w aspektach zbliżonych do tych poruszonych w odwołaniu. Odnośnie do wskaźnika wielkości zabudowy skarżący powtórzył, że jest on znacznie zawyżony w stosunku do wartości średniej, podnosząc, iż nie zostało to uzasadnione. Pełnomocnik zwrócił najpierw uwagę na rozbieżność pomiędzy zaskarżoną decyzją a analizą terenu, w której średni wskaźnik zabudowy określono na poziomie 25 %. Następnie podkreślił, że stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia odstąpienie od wielkości średniej dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy wynika to z analizy terenu, natomiast wspomniana analiza nie określa jakichkolwiek powodów, dla których wskaźnik taki mógłby być ustalony na poziomie 48%. Powołując się na orzecznictwo, zaznaczył, że motywy przywołane w tej materii przez organ pierwszej instancji nie są jasne, przejrzyste i wystarczająco szczegółowe.
Ponadto w analizie nie sprecyzowano, które konkretnie działki uwzględniono podczas wyliczenia spornego średniego wskaźnika. Organ ograniczył się jedynie do "wybiórczego" wymienienia 9 działek o wyższym wskaźniku zabudowy, nie omówił jednak przesłanek ustalenia wskaźnika na poziomie 48%, a przez to nie wyjaśnił logicznie tak znacznego odstępstwa od wskaźnika średniego. Wskaźnik ten jest więc zawyżony, dowolny, skoro organ nie wskazał, za pomocą jakich operacji matematycznych go obliczył, i tym samym nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.
W piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. J. S. podjął polemikę ze skargą. W jej ramach zaznaczył, że wskaźnik zabudowy na analizowanym obszarze jest zróżnicowany, podobnie jak charakter występującej na nim zabudowy. Stąd zasadnie odstąpiono od wskaźnika średniego dla całego obszaru, sięgając po wskaźnik dla terenów o zabudowie usługowo-handlowej, wynoszący nawet 55%.
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 705/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące m.in. wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskaźnika zabudowy. W tym ostatnim kontekście zauważył, że na analizowanym terenie wskaźnik przekraczający 48% mają tylko tereny o charakterze handlowo-usługowym. To zawężenie do obiektów jednego rodzaju nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza że na terenie tym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla której wskaźnik ten jest dwukrotnie niższy. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono zarazem, w jaki sposób ten wskaźnik wyliczono.
Wyrok ten został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez J. S., wskutek czego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut związany z określeniem granic obszaru analizowanego, przesądzając, iż granice te zakreślone zostały prawidłowo. Stwierdził, że wpłynęło to na dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę wyników analizy urbanistycznej przyjętej przez organy administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2013 r. nawiązał najpierw do regulacji art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), zaznaczając, że jest związany stanowiskiem, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., i ma obowiązek mu się podporządkować. W związku z tym przypomniał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat sposobu określenia granic obszaru analizowanego, konstatując, że w jego świetle podstawowy zarzut skargi, kwestionujący zaskarżoną decyzję właśnie w tym zakresie, jest nieuzasadniony. Jego zdaniem uniemożliwia to uwzględnienie pozostałych zarzutów, dotyczących wyznaczonej linii zabudowy, szerokości i wysokości elewacji oraz wielkości powierzchni zabudowy do terenu działki.
Wszystkie one podnoszą bowiem, że sięgnięto po niewłaściwe wielkości porównawcze występujące na tak określonym obszarze analizowanym, w tym po wskaźniki zabudowy m.in. na działkach nr [...], które według skarżącego nie powinny znajdować się w granicach tego obszaru ze względu na odległość, jaka dzieli je od działki objętej wnioskiem. Sąd powtórzył, że granice te zostały wytyczone prawidłowo, toteż zasadnie wzięto pod uwagę parametry zarówno tych nieruchomości, które zlokalizowane są bliżej, jak i tych w dalszej odległości, lecz wciąż w tych granicach. Żadna z tych wielkości nie została pominięta przez organy.
Sąd pozytywnie ocenił ustalony przez organy wskaźnik zabudowy. Przyznał wprawdzie, że jest on wyższy niż wskaźnik średni dla obszaru, ale uznał, że odpowiada on wskaźnikowi zabudowy handlowo-usługowej na tym obszarze, który na wspomnianych dwóch działkach wynosi 55%. Wskaźnik ten przybliżono zatem do wskaźnika cechującego zabudowę podobną do tej jak ta planowana, nie zaś dominującą na obszarze zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w przypadku której analizowany składnik jest niższy. Sąd podzielił argumenty przywołane w tej materii przez organy, odwołujące się do konieczności zachowania ładu architektoniczno-urbanistycznego oraz do potrzeby racjonalnego zagospodarowania terenu i efektywnego jego wykorzystania. Przywołał zarazem fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09 (LEX nr 746752), w myśl którego podczas ustalenia warunków zabudowy należy skoncentrować się na analizie działek sąsiednich pozwalających na wyciągnięcie trafnych wniosków co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników oraz intensywności wykorzystania terenu.
Sąd, przywołując orzecznictwo i literaturę, rozważył zasadę podobieństwa czy też dobrego sąsiedztwa, przewidzianą w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. dalej powoływanej jako ustawa). Zastrzegł, że zasada ta nie może być interpretowana formalistycznie, zbyt dosłownie, bez uwzględnienia jej celu, oraz że nie wymaga ona, by nowoprojektowana zabudowa była identyczna jak na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale by wkomponowywała się w sposób zagospodarowania obszaru analizowanego. W przeciwnym razie mogłoby dojść do niedopuszczalnego zawężania możliwości ustalania warunków zabudowy w stosunku do kryteriów ustawowych oraz do ograniczania uprawnienia do zagospodarowania terenu przyznanego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
J. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 marca 2013 r., zaskarżając go w całości.
W pierwszej kolejności pełnomocnik sformułował zarzut procesowy, podnosząc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). To ostatnie naruszenie polegało z kolei na:
- – przyjęciu przez organy wskaźnika zabudowania działek na poziomie innym niż średnia arytmetyczna istniejącej zabudowy, tj. do 48% zamiast do 23,5%, czyli na poziomie ponaddwukrotnie większym niż średnia arytmetyczna, pomimo braku jakiegokolwiek uzasadnienia, z jakich względów wskaźnik ten określono na takim poziomie, a nie na jakimkolwiek innym;
- – przyjęciu przez te same organy w sprawie analogicznej, tj. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy budynku o takiej samej funkcji i "planowanego do realizacji na tych samych jak w niniejszej sprawie enumeratywnie wymienionych nieruchomościach", wskaźnika zabudowy do 34%, czyli mniejszego niż w niniejszej sprawie, bez żadnego uzasadnienia rozbieżności (decyzje prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2011 r., nr [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]; skargę od tej ostatniej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 96/12, który został zaskarżony skargą kasacyjną zarejestrowaną pod sygn. akt II OSK 491/13);
- – przyjęciu wskaźnika zabudowy, który dotyczył nieruchomości z przeznaczeniem handlowo-usługowym i przemysłowym, podczas gdy w wyniku planowanej inwestycji powstać ma budynek mieszkalny wielorodzinny z handlem i usługami, czyli o przeznaczeniu innym niż nieruchomości uwzględnione przez organy, przy całkowitym pominięciu wskaźnika właściwego dla budownictwa mieszkalnego.
Skarga kasacyjna zawiera również dwa zarzuty materialnoprawne.
Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie § 5 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, polegające na przyjęciu dla planowanej inwestycji, dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem i usługami, wskaźnika zabudowy dotyczącego nieruchomości zabudowanymi obiektami o innej funkcji, tj. handlowo-usługowej i przemysłowej, przy jednoczesnym pominięciu wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej lub o przeznaczeniu łączonym – mieszkaniowo-usługowo-handlowym. W tym kontekście pełnomocnik podkreślił, że zgodnie z tym przepisem rozpatrywany wskaźnik należy ustalić z uwzględnieniem parametrów nieruchomości zabudowanych obiektami o funkcji podobnej do funkcji budynków planowanych.
Drugi zarzut materialnoprawny odniesiony został do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 153 i 190 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy, ponieważ nie dokonał pełnej oceny sprawy, ograniczając się do powołania się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż jego przedmiotem była tylko kwestia granic obszaru analizowanego, a nie wskaźnika zabudowy.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożył także wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 96/12 i decyzji zaskarżonej w tamtej sprawie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o dołączenie do akt "dokumentów znajdujących się w sprawie" o sygn. akt II OSK 491/13 celem wykazania podniesionej rozbieżności w wysokości wskaźnika zabudowy w obu sprawach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie zauważył, że organy administracji nie wskazały pełnej podstawy prawnej wydanych przez siebie decyzji. Poprzestały na przywołaniu przepisów ustawy, pomijając regulację rozporządzenia, którą rozważały wyłącznie w uzasadnieniu. Odwołując się do orzecznictwa, wyraził pogląd, że obie decyzje naruszają przez to art. 107 § 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawa prawna decyzji stanowi przecież również podstawę oceny jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny.
Dalej pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organy całkowicie dowolnie ustaliły intensywność zabudowy. Powtórzył podniesione już w skardze racje nawiązujące do warunków odstąpienia od wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia zasady przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy oraz zaakcentował, że odstępstwo takie powinno być uzasadnione należycie, a nie przez jednozdaniową wzmiankę. Przytoczył zarazem pogląd wyrażony w orzecznictwie na temat wymogów, jakie musi spełniać uzasadnienie decyzji w rozpatrywanym zakresie.
Pełnomocnik wyeksponował różnicę pomiędzy przeznaczeniem budynku planowanego, mieszkalnego wielorodzinnego z handlem i usługami, a obiektami budowlanymi przyjętymi przez organy do porównań gęstości zabudowy, pełniącymi funkcję wyłącznie handlowo-usługową. Nie zgodził się więc z Sądem pierwszej instancji, że organy przybliżyły wskaźnik zabudowy do wskaźnika właściwego dla zabudowy o przeznaczeniu podobnym do planowanego. Podzielił natomiast zapatrywanie, że zastosowanie wskaźnika innego niż średni powinno być poprzedzone analizą zabudowy istniejącej przeprowadzoną przede wszystkim pod kątem funkcji planowanej inwestycji. Jego zdaniem nie może to jednak prowadzić do całkowitego pominięcia mieszkaniowej funkcji planowanego budynku. Pełnomocnik uznał, że budynek ten pełnić ma funkcje łączone, wobec czego dla spornej inwestycji ustalono wskaźnik zabudowy właściwy dla nieruchomości o innym przeznaczeniu.
W związku z tym zacytował fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09, na który powołał się także Sąd pierwszej instancji.
Pełnomocnik wyeksponował różnicę pomiędzy wskaźnikami zabudowy przyjętymi w niniejszej sprawie oraz we wspomnianej wyżej drugiej sprawie analogicznej. Podkreślił, że zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji tego, że organy ustaliły dwa całkowicie inne wskaźniki w identycznych sytuacjach faktycznych, tj. dla tej samej nieruchomości i dla takiej samej inwestycji, jest niezrozumiałe i narusza zasadę zaufania obywatela do organów władzy. Uznaniowość organów nie może być bowiem posunięta na tyle daleko, by rozstrzygnięcia "w takich samych sprawach różniących się praktycznie osobą inwestora" były tak odmienne.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, zaznaczył, że moc wiążąca orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się do oceny zamieszczonej w jego uzasadnieniu. Zwrócił uwagę, że przyczyny uchylenia poprzedniego wyroku Sądu pierwszej instancji odbiegały od aktualnie podnoszonych kwestii, a obecnie formułowane zarzuty i łączące się z nimi zagadnienia prawne nie były dotychczas przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nietrafnie przyjęto, że zarzuty te są chybione w kontekście oceny prawnej wyrażonej przez ten Sąd, i nie zbadano przez to należycie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w aspekcie, do którego nie odniesiono się w trakcie kontroli instancyjnej wcześniejszego wyroku.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik [...] Sp. z o.o., będący radcą prawnym, zgłosił udział tej Spółki w sprawie i przedłożył decyzje Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], którą przeniesiono na Spółkę decyzję o warunkach zabudowy, oraz z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] udzielającą Spółce pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że ta ostatnia decyzja jest już ostateczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Sprawia to, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres kontroli instancyjnej.
W powyższym kontekście najpierw odnotować wypada, że zarzuty przytoczono w podstawach skargi kasacyjnej w istocie pomijają kwestię poruszoną w początkowym fragmencie jej uzasadnienia, dotyczącą podstawy prawnej rozstrzygnięcia przywołanej przez organy administracyjne obu instancji. Obejmują one wprawdzie art. 107 § 1 K.p.a., który zawiera regulację w tej materii, lecz w swojej części opisowej, poświęconej wskazaniu, na czym miało polegać naruszenie przepisów powołanych w ramach podstaw kasacyjnych, koncentruje się wyłącznie na problemie przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu).
Tym samym uzasadnienie skargi kasacyjnej już w punkcie wyjścia nie jest spójne i zsynchronizowane z jej zarzutami, które w uzasadnieniu powinny być rozwinięte i wsparte odpowiednią argumentacją. Skarga kasacyjna dotknięta jest więc takim samym uchybieniem jak to, które wytyka wydanym w sprawie decyzjom administracyjnym. Decyzje też nie przywołują wszak w swoich częściach dyspozytywnych wszystkich przepisów, które rozważane są w ich uzasadnieniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mankamenty te w obu przypadkach nie mają znaczenia dyskwalifikacyjnego z punktu widzenia zgodności z prawem w tym sensie, że nie pozbawiają skuteczności ani decyzji, ani zarzutu kasacyjnego, choć ten ostatni został musi być niejako zrekonstruowany w oparciu o wywody zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podzielić należy bowiem pogląd, że błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1425/99, LEX nr 54161 i z dnia 15 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 371/03, LEX nr 149553), a przez to doprowadzić do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, stosownie do art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Jest tak szczególnie wówczas, gdy podstawę taką wskazano w uzasadnieniu decyzji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1422/99, LEX nr 44394).
W uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie odwołano się do znajdujących w niej zastosowanie przepisów rozporządzenia, będącego zresztą aktem wykonawczym do ustawy oznaczonej prawidłowo w tych ich częściach, w którym podano podstawę prawną rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji skorygowano pomyłkę popełnioną w tym zakresie na wcześniejszym etapie postępowania.
Niemniej powtórzyć trzeba, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się wokół jednego, zasadniczego dla skarżącego aspektu sprawy, tj. przyjętego w niej wskaźnika wielkości zabudowy. Poza granicami skargi kasacyjnej pozostawiona zaś została problematyka wszystkich pozostałych współczynników planowanej inwestycji ustalonych przez organy, takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, liczba kondygnacji czy wysokość budynku. Naczelny Sąd Administracyjny wobec tak znacznego zawężenia sporu w postępowaniu kasacyjnym musi poprzestać na spostrzeżeniu, że te inne współczynniki nie mogą pozostać bez wpływu na podważany obecnie wskaźnik gęstości zabudowy. Konieczność ich zachowania przez inwestora w projekcie budowlanym może spowodować, że nie będzie możliwe uzyskanie takiego stopnia zabudowy, który odpowiadałby maksymalnemu wskaźnikowi określonemu przecież na poziomie do 48%. Rzutuje to w sposób zasadniczy na znaczenie zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w szczególności jeżeli chodzi o ochronę interesu prawnego skarżącego.
Ochrona ta zapewniona powinna być na każdym etapie procesu inwestycyjnego, przede wszystkim jednak w jego następnej fazie, czyli w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dostrzegł to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 251/07 (LEX nr 504825), stwierdzając, że to w tym postępowaniu następuje uszczegółowienie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji wytyczonych w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez określenie zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego m.in. konkretnego sposobu zagospodarowania działki inwestora tak, aby nie ograniczył on możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich.
Nie można tracić z pola widzenia, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi instrumentu mającego kształtować ład przestrzenny i nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego taką funkcję pełni, gdyż jej rola sprowadza się do tego, by w braku planu określić wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10, LEX nr 1151901 i z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, LEX nr 1452833). Stąd treść tego wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia tak dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego w nim rozstrzygnięcia.
W jego trakcie, szczególnie w dokonanej w jego toku analizie urbanistycznej, należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, LEX nr 746393) i w razie pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, toteż wniosek o jej wydanie musi być uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, LEX nr 1216331).
Innymi słowy, jeżeli według wniosku złożonego w sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosił do 48%, koniecznym było zbadanie, czy ten właśnie wskaźnik jest w analizowanym stanie faktycznym dopuszczalny, i po stwierdzeniu takiej możliwości, ustalenie go w decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanej wysokości. Określenie wskaźnika na poziomie akurat 48% jest więc wynikiem dozwolonego uwzględnienia wniosku inwestora, a nie dowodem dowolności czy niczym nieuzasadnionej arbitralności organów, jak zarzuca to strona skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przy tym ocenę Sądu pierwszej instancji, że organy miały podstawy do ustalenia wspomnianego wskaźnika w tej wysokości. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie na wstępie odnotował pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, że granice obszaru analizowanego w sprawie zostały określone prawidłowo. Stanowisko to – którym Sąd pierwszej instancji, jak zresztą zauważył już na początku swoich rozważań, był związany na zasadzie art. 190 P.p.s.a. – oznacza, że ustalenia i wnioski organów zostały odniesione do właściwego obszaru analizowanego, czyli że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zamkniętego w granicach tego obszaru należało uwzględnić badając dopuszczalność realizacji inwestycji objętej wnioskiem złożonym w sprawie.
W związku z tym chybiony, wręcz niezrozumiały jest zarzut podnoszący naruszenie przywołanego art. 190 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie odstąpił od wiążącej go oceny prawnej, nie sformułował też jakichkolwiek zapatrywań, które mogłyby pozostawać z nią w sprzeczności, przeciwnie przyjął ją jako podstawę do dalszych wniosków. Od tych wniosków również się przecież nie uchylił, ponieważ rozpatrzył prawidłowość zaskarżonej decyzji w części, która nie była przedmiotem uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. Rozważył mianowicie ustalone tą decyzją parametry planowanej inwestycji z założeniem wynikającym z powołanego wyroku, iż należy to uczynić w zestawieniu z uwarunkowaniami panującymi na takim terenie, jaki przyjęto w postępowaniu administracyjnym.
Stosownie do § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia obszar analizowany wyznacza się zaś celem przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, po to, by na tej podstawie ustalić wymagania dla nowej zabudowy, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Te ostatnie wymagania, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, mają polegać na kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie chodzi przy tym o nawiązanie do właściwości działek bezpośrednio przyległych do działki, na której ma być realizowana inwestycja, lecz do obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 895/10, LEX nr 992655).
Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza też ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Sprawia to, że organ ustalający warunki nowej zabudowy na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego, czyli jeszcze na pewnym poziomie ogólności, dysponuje znaczną swobodą decyzyjną, umożliwiającą mu postępować elastycznie i przychylić się do wniosku dotyczącego zamierzenia niebędącego prostym powieleniem zabudowy dotychczasowej, w którą to zamierzenie ma się wpisywać. Chodzi bowiem nie o uniformizację czy mechaniczne ujednolicenie analizowanej przestrzeni, ale o zachowanie jej estetycznej i funkcjonalnej harmonii.
Rozwijając ten wątek zaznaczyć trzeba, że obszar analizowany wyznaczony w niniejszej sprawie obejmuje zabudowę niejednorodną, co przyznaje także pełnomocnik skarżącego. Nie jest bowiem tak, że znajduje się na nim wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co więcej nie dominuje ona w części obszaru położonego przy ul. B., przy której ma być usytuowana planowana inwestycja. To w wystarczającym stopniu uzasadnia odstąpienie od zasady przewidzianej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zasada ta może wszak doznawać wyjątku w konkretnym przypadku, wymagającym rozstrzygnięcia specyficznego, uwzględniającego uwarunkowania danego terenu w kontekście planowanego przedsięwzięcia (tak A. Plucińska-Filipowicz, komentarz do § 5 rozporządzenia, LEX 2011). Dopuszcza to wprost § 5 ust. 2 rozporządzenia, pod warunkiem że wynika to z analizy terenu.
W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji w przekonujący sposób wykazał, że ten warunek został spełniony, ponieważ analiza terenu proponuje wskaźnik wyższy niż średni, odpowiadający wielkości wskazanej we wniosku, co przyjęły organy mieszcząc się w ramach przysługującego im luzu decyzyjnego. Wprawdzie analiza, a także powielająca ją argumentacja zawarta w uzasadnieniach decyzji obu instancji, istotnie nie jest w tym zakresie pogłębiona, lecz pozwala na ustalenie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia, a co za tym idzie na poddanie go właściwej kontroli instancyjnej.
Sąd pierwszej instancji tę kontrolę przeprowadził należycie, biorąc pod uwagę okoliczności mające znaczenie w tej materii i właściwie postrzegając ich treść i konsekwencje prawne. Prawidłowo postrzega pojęcie działki sąsiedniej i racje przemawiające na rzecz ustalenia wskaźnika zabudowy cechującego zabudowę podobną do tej planowanej i zapewnienia kontynuacji wskaźników w odniesieniu do całej analizowanej przestrzeni urbanistycznej. Wbrew odmiennemu poglądowi autora skargi kasacyjnej niezasadne byłoby ustalenie tego wskaźnika na poziomie średnim, skoro jest on wynikiem uwzględnienia danych dotyczących przede wszystkim działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a zatem odbiegającą nie tylko funkcją, ale i gabarytami od budynku planowanego. Ten ostatni ma przecież służyć celom tak mieszkaniowym, i to w zakresie znacznie szerszym niż zabudowa jednorodzinna, jeżeli zważyć na liczbę projektowanych w nim mieszkań, jak i handlowo-usługowym, na które przeznaczono znaczną powierzchnię.
Przeznaczenie projektowanego budynku i jego rozmiary skłaniają do zestawienia go z taką zabudową znajdującą się na obszarze analizowanym, której funkcja nie ogranicza się do zaspakajania osobistych potrzeb mieszkaniowych stosunkowo niewielkiej ilości osób, szczególnie handlowo-usługową, o wskaźniku zabudowy jeszcze wyższym niż wskazany we wniosku i ustalony przez organy. Należy do niej także zabudowa sakralna ze względu na gabaryty, a także na fakt, iż w przeciwieństwie do wyłącznie mieszkaniowej, jest ona stale dostępna i wykorzystywana przez większą grupę ludzi, tak jak punkty usługowo-handlowe, co również wiąże się z koniecznością zapewnienia zwiększonej przestrzeni użytkowej. To oznacza z kolei wyższy wskaźnik zabudowy, ponieważ jest on pochodną powierzchni zajmowanej przez budynek, a tym samym wyznacza ten właśnie parametr inwestycji. Słuszny jest argument, że przyjęcie wskaźnika średniego uniemożliwiłoby realizację i późniejsze funkcjonowanie planowanej inwestycji i przez to stanowiłoby nadmierną ingerencję w zamierzenia inwestora.
Fakt, że na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcjach pozamieszkaniowych i o jeszcze większym wskaźniku zabudowy, prowadzi natomiast do wniosku, iż nowa zabudowa o tym wskaźniku nie zaburzy ładu przestrzennego na tym obszarze.
Bez znaczenia dla dotychczasowych uwag pozostaje okoliczność podniesiona w skardze kasacyjnej, że na wniosek innego inwestora ustalono warunki zabudowy w odniesieniu do inwestycji o parametrach identycznych jak wskazane we wniosku złożonym w niniejszej sprawie, wskazując jednak dużo mniejszy wskaźnik zabudowy. Uczyniono to bowiem w odrębnej sprawie, a wydany w niej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 96/12, również zaskarżony skargą kasacyjną, będzie podlegał osobnej kontroli instancyjnej. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie postępowanie prowadzone w tamtej sprawy (sygn. akt II OSK 491/13) z urzędu, czyli niezależnie od wniosku o przeprowadzenie dowodu z tych akt, który uznał za zbędny i nieadekwatny do tej sytuacji procesowej, już choćby dlatego, że nie zmierzał on do uzupełnienia materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie.
W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej można poprzestać na spostrzeżeniu, że analiza terenu została w tamtej sprawie przeprowadzona przez innego urbanistę, według odmiennych metod i założeń i doprowadziła do odmiennych konkluzji, które były wszelako zgodne z wnioskiem inwestora, zmodyfikowanym po sporządzeniu analizy i – w odróżnieniu od wniosku złożonego w tej sprawie – nie wskazującym wcześniej wnioskowanego wskaźnika zabudowy. Rozbieżność pomiędzy decyzjami nie oznacza więc niejako sama przez się, że błędna jest ocena Sądu pierwszej instancji co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Nie przesądza ona też wyniku kontroli instancyjnej, która będzie przeprowadzona w drugiej sprawie.
Ponadto nie można tracić z pola widzenia, że w myśl art. 63 ust. 1 ustawy w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, lecz wedle art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy uzyskanie przez jednego z wnioskodawców pozwolenia na budowę powoduje, iż inne takie decyzje wygasają, co organ obowiązany jest stwierdzić.
Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.