Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 września 2011 r. P. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Rady Miejskiej w D. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 13 października 2011 r. (data wpływu do siedziby Biura Regionalnego Spółki w K. pełnomocnikowi Spółki została doręczona odpowiedź na to wezwanie (pismo organu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wraz z pismem Prezydenta Miasta D. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]).
Następnie w dniu 4 listopada 2013 r. pełnomocnik Spółki wystąpił do Rady Miejskiej w D. z kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 28 października 2013 r.) w związku z ww. uchwałą. W dalszej kolejności w dniu 31 grudnia 2013 r. P. Sp. z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...].
Postanowieniem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 219/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Spółki.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że niedopuszczalne jest traktowanie instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako środka prawnego, który nie wywołuje żadnych skutków prawnych i wobec tego wezwanie nie może być powtarzane wielokrotnie. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Każde następne pismo strony wniesione w stosunku do tej samej uchwały nie posiada już waloru takiego wezwania.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarga P. Sp. z o.o. w W. została wniesiona po upływie terminu na dokonanie tej czynności. Wskazany w ustawie trzydziestodniowy termin do wniesienia przez Spółkę skargi, wobec udzielenia przez organ odpowiedzi na wniesione przez nią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 września 2011 r., rozpoczął bieg z dniem doręczenia odpowiedzi, tj. najpóźniej w dniu 13 października 2011 r. Odbiór odpowiedzi potwierdza w skardze pełnomocnik Spółki. Tymczasem skarga wniesiona została dopiero w dniu 31 grudnia 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Zdaniem pełnomocnika Spółki sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi należało bowiem liczyć od dnia 4 listopada 2013 r., tj. wpływu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 października 2013 r. Natomiast, w ocenie Sądu, przyjąć należało, że pierwsze wezwanie z dnia 19 września 2011 r. stanowiło wyczerpanie na drodze administracyjnej przysługującego skarżącej Spółce środka zaskarżenia i wyznaczało termin, w którym dopuszczalne było zaskarżenie przez nią uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...].
Wystosowane przez pełnomocnika Spółki wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia 28 października 2013 r. nie może być zaś uznane za prawnie skuteczne. Wniesienie skargi po upływie terminu do dokonania tej czynności obligowało natomiast Sąd do jej odrzucenia.
Skargą kasacyjną P. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucają mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zastosowanie i odrzucenie skargi w konsekwencji błędnego przyjęcia, iż skargę wniesiono po upływie wyznaczonego przez p.p.s.a. terminu, podczas gdy skargę złożono z zachowaniem ustawowego terminu na jej wniesienie,
- - art. 53 § 2 p.p.s.a. z uwagi na nieprawidłowe ustalenie, iż termin do złożenia przedmiotowej skargi rozpoczął bieg najpóźniej w dniu 13 października 2011 r., podczas gdy pisma Spółki z dnia 19 września 2011 r. nie można traktować jako skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż w 2011 r. P. nie miała interesu prawnego ani nie była uprawniona do wystąpienia z takim wezwaniem, a tym samym nie miało wówczas miejsca rozpoczęcie biegu terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego,
- - art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż w 2011 r. Spółka miała interes prawny albo jako operator telefonii komórkowej była uprawniona na mocy ustawy do wniesienia skargi na uchwałę nr [...]Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania miasta D. dla terenów położonych w rejonie "[...]" (Dz. Urz. [...]), podczas gdy P. ówcześnie nie przysługiwał żaden tytuł prawny do nieruchomości położonych w obrębie obszaru objętego tym planem miejscowym, jak również nie była wówczas uprawniona jako przedsiębiorca telekomunikacyjny do zaskarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które zaczęły obowiązywać przed dniem 17 lipca 2010 r.,
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. z uwagi na brak zamieszczenia w uzasadnieniu wydanego postanowienia prawidłowych ustaleń faktycznych, błędne stwierdzenie, że pismo Spółki z 19 września 2011 r. było skutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w zakresie uchwały w sprawie m.p.z.p., podczas gdy pismo to było jedynie wezwaniem do spełnienia obowiązku nałożonego na gminy w art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2010 roku Nr 106 poz. 675 ze zm.) w jego ówczesnym brzmieniu oraz nie dokonanie analizy zmian stanu prawnego w kontekście przedmiotowej skargi i legitymacji do jej złożenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, zwłaszcza normy art. 48 w zw. art. 75 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2012 r. i po tej dacie wraz z przytoczeniem i wyjaśnieniem przepisów prawa;
- 2) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w 2011 r. skarżąca miała interes prawny i lub uprawnienie do wezwania ze skutkiem prawnym Rady Miasta D. do usunięcia naruszenia prawa i że jej pismo z dnia 19 września 2011 r. stanowiło realizację tego prawa, a wobec nie usunięcia naruszenia prawa przez organ stanowiący, miała wówczas legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. do sądu administracyjnego, podczas gdy w tym czasie Spółce nie przysługiwał żaden tytuł prawny do nieruchomości objętych zapisami planu miejscowego, jak również nie była uprawniona do wywodzenia tego interesu czy uprawnienia z innych ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie była wtedy uprawniona do złożenia skargi do WSA w Gliwicach,
- - art. 48 w zw. z art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niezastosowanie, w tym nie uwzględnienie zmiany treści normy art. 75, która miała miejsce w dniu 16 grudnia 2012 r., podczas gdy wskutek tej zmiany przyznano przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, w tym P., uprawnienie do zaskarżenia w zakresie telekomunikacji uchwał w sprawie uchwalenia planu miejscowego w odniesieniu do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 17 lipca 2010 r., a więc i do zaskarżenia przedmiotowego m.p.z.p.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w D. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Spór w przedmiotowej sprowadza się do ustalenia, kiedy, w stosunku do skarżącej Spółki, rozpoczął swój bieg termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]. W ocenie Sądu I instancji termin ten należy liczyć od dnia doręczenia Spółce w dniu 13 października 2011 r. pisma Przewodniczącej Rady Miejskiej w D. z dnia 7 października 2011 r., stanowiącego odpowiedź organu na złożone przez tą Spółkę w dniu 23 września 2011 r. (data nadania) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej Spółki natomiast, termin ten rozpoczął swój bieg dopiero dnia 4 listopada 2013 r., tj. w dniu wpływu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 października 2013 r., bowiem pisma Spółki z dnia 19 września 2011 r., doręczonego organowi 23 września 2011 r., nie można traktować jako skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż w 2011 r. Spółka nie miała interesu prawnego ani nie była uprawniona do wystąpienia z takim wezwaniem. Zarówno z jednym jak i drugim stanowiskiem nie można się zgodzić.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Z kolei termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu. Zatem nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać bezpieczeństwo tego obrotu.
Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Powyższe oznacza, że w sprawnie niniejszej termin do wniesienia skargi powinien być zatem liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02).
W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym wezwanie przez skarżącą Spółkę Rady Miejskiej w D. do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 września 2011 r., doręczone ww. organowi 23 września 2011 r., było prawnie skuteczne. Twierdzenie Spółki, że w trakcie składania tego wezwania nie miała interesu prawnego nie może mieć przy tym wpływu na powyższą ocenę. Uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje bowiem każdego, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 września 2011 r. skarżąca Spółka wskazała, że "zapisy przedmiotowego planu uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej". Wskazywała zatem na fakt naruszenia przepisami tego planu jej interesu prawnego.
Oceny natomiast, czy rzeczywiście doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki Sąd dokonuje dopiero, gdy ustali, że skarga na uchwałę spełnia warunki formalne. Jednym z podstawowych warunków formalnych wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest dochowanie terminu do jej wniesienia. Zatem na tym etapie postępowania, dotyczącym oceny spełnienia przez skargę warunków formalnych do jej wniesienia, kwestia rzeczywistego istnienia po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w dniu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nie podlegała ocenie.
Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w 2011 r. skarżąca Spółka miała interes prawny lub uprawnienie do wezwania ze skutkiem prawnym Rady Miasta D. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, bowiem nie dokonywał oceny istnienia po stronie Spółki tego interesu. Sąd oceniał niniejszą skargę wyłącznie pod względem formalnym, a dokładniej, czy została ona wniesiona w terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska Sądu I instancji, że termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę rozpoczął swój bieg w dniu doręczenia Spółce (13 października 2011 r.) pisma Przewodniczącej Rady Miejskiej w D. z dnia 7 października 2011 r. Powyższego pisma nie można uznać za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bowiem nie stanowiło ono uchwały Rady Miejskiej w D. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby Przewodnicząca Rady Miejskiej w D. została, w drodze uchwały, upoważniona przez Radę do udzielenia skarżącej Spółce odpowiedzi na ww. wezwanie. W związku z powyższym, wbrew błędnym ustaleniom Sądu I instancji, stwierdzić należy, że skarżąca Spółka miała 60 dni na wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę, licząc od dnia nadania wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 września 2011 r., tj. od dnia 23 września 2011 r.
Wykazane powyżej błędne ustalenie przez Sąd I instancji początku biegu terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2006 r. w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ uznanie, że termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg w dniu 23 września 2011 r. i wynosił 60 dni, również skutkowałoby odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.