Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1140/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. B. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 1994 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, którą orzeczono o przebudowie budynku komunalnego położonego w W. przy ul. [...] (zabudowa prześwitu), powiększając go o jeden lokal użytkowy.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że 25 stycznia 2013 r. J. B. złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] grudnia 1994 r., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazała, że decyzja jest bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazują przepisy prawa, co leży w interesie wnioskodawczyni oraz w interesie społecznym. Ponadto, decyzja wydana została w ostatnim dniu obowiązywania dotychczasowych przepisów, które zostały następnie uchylone, poprzez wejście w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1995 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), skreślono art. 21 ust. 1-6 i 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiący podstawę prawną tej decyzji.
Od tej chwili kwestie związane z przebudową, rozbudową i nadbudową regulował art. 22 ustawy o własności lokali. Taki stan prawny spowodował, że opisywane sprawy, nie rozstrzygnięte ostateczną decyzją do [...] grudnia 1994 r., podlegały umorzeniu. Zdaniem wnioskodawczyni decyzja wydana w przedostatnim dniu przed wejściem w życie nowych uregulowań była bezprzedmiotowa ponieważ nie było możliwości, aby stała się ostateczna.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu 162 § 1 pkt 1 K.p.a. in principio. Przesłanką wygaśnięcia decyzji, przewidzianą w przepisach szczególnych, nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny, przewidziany został taki skutek.
W przeciwnym wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe. Tymczasem w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, która to ustawa w art. 38 skreśla art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości nie było przepisów przewidujących skutek, iż decyzje wydane na podstawie tegoż przepisu stają się bezprzedmiotowe. Ponadto, nie istnieje przepis prawny, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Wobec tego nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z [...] grudnia 1994 r.
Zaskarżoną w sprawie decyzją z [...] marca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J. B.j, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podkreślając, że skoro z przepisu, na podstawie którego został uchylony art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości nie wynikało, iż decyzje wydane na podstawie tego przepisu stają się bezprzedmiotowe, to organ pierwszej instancji zasadnie orzekł, iż wobec powyższego nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...]grudnia 1994 r.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła skargę do WSA, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające w szczególności na niedołączeniu, mimo wniosku skarżącej, do niniejszego postępowania kompletnych akt administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 1994 r., co uniemożliwiło rozważenie zarzutu, że kwestionowana decyzja jest nieaktem;
- 2. art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ w decyzji do argumentacji skarżącej w zakresie skutków prawnych decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego z racji prawdopodobnego niedoręczenia jej stronom;
- 3. art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja nieostateczna może wywoływać skutek prawny;
- 4. art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- 5. art. 21 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez uznanie, że decyzja, która nie stała się ostateczna przed dniem uchylenia przepisu wywołuje skutek prawny, ewentualne wysłanie decyzji (co jest okolicznością trudną do ustalenia z racji niedołączenia akt administracyjnych) mogło nastąpić już po 1 stycznia 1995 r., to jest po uchyleniu przepisu, na podstawie którego została wydana decyzja;
- 6. art. 38 ustawy o własności lokali poprzez nieuwzględnienie uchylenia z dniem 1 stycznia 1995 r. art. 21 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;
- 7. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji mimo, że z uwagi na wejście w życie ustawy o własności lokali stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie strony i w interesie społecznym.
W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, WSA uznał, że zasadny jest pogląd organów, iż w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do zarzutów skargi które wskazywały na uchybienia procesowe, które nie pozwalają na prawidłowe rozpoznanie sprawy, WSA stwierdził, że wniosek dotyczył żądania wygaszenia decyzji. Strona nie miała zatem wątpliwości, że decyzja jako akt prawny funkcjonuje w obrocie prawnym. Przedmiotem tego postępowania nie było zatem żądanie porównywalne z powództwem o ustalenie. Organ nie miał obowiązku badania w tym postępowaniu prawidłowości doręczenia decyzji objętej wnioskiem. Podobnie brak akt postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją przy braku wątpliwości, że pozostająca w aktach kopia tej decyzji odpowiada jej oryginałowi, nie może stanowić o tym, że nie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Z przepisu art. 110 k.p.a. nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym.
Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym, a doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 k.p.a. nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, należy podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Co do tego, że sprawa dotyczy decyzji istniejącej wątpliwości nie miała nawet strona skarżąca skoro dochodziła jej wygaszenia.
Dodatkowo WSA podkreślił, że chwilą wydania decyzji nie jest data doręczenia decyzji stronie, lecz data sporządzenia tej decyzji, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień jej podpisania. W tym kontekście nie jest uzasadnione stanowisko skarżącej, że wpływ na decyzję istniejącą już w dniu [...] grudnia 1994 r., miała zmiana przepisów prawa, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 1995 r. Organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania aktu, decyzji bądź postanowienia. Nie są zatem trafne zarzuty skargi w świetle, których w toku niniejszego postępowania umknęło uwadze organów to, że decyzja objęta wnioskiem skarżącej nie mogła się uprawomocnić pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ została wydana w przeddzień utraty mocy obowiązującej powyższego przepisu.
W skardze kasacyjnej skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z 8 marca 2016 r. w całości, zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:
- 1. art. 1 p.p.s.a. poprzez błedną wykładnię pojęcia “sprawa administracyjna";
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zawężenie granic rozstrzygnięcia sprawy;
- 3. nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w szczególności art. 7 i 11 k.p.a., art. 21 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 38 ustawy o własnosci lokali;
- 4. błedne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, ze decyzja administracyjna będąca przedmiotem postępowania administracyjnego weszła do orotu prawnego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku z 8 marca 2016 r. i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Podstawy te nie okazały się jednak usprawiedliwione.
Oceniając zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wskazany w ramach tej podstawy kasacyjnej art. 1 p.p.s.a. nie posiada wymienionych przez autora skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych w postaci § 1 i 2. Przepis art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez WSA może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2012 r., II GSK 121/11; z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2553/13 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa, która została rozstrzygnięta zaskarżonym wyrokiem WSA bez wątpienia należy do kategorii spraw sądowoadministarcyjnych. Zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. jest zatem całkowicie bezzasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że rozstrzyganie w granicach sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2015 r., str. 571). Sąd ma obowiązek działać w granicach sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. nie może innych kwestii uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Zatem granice rozpoznania sprawy przez WSA określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie zawęził granic sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem w zakresie dokonanego nią rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku niektórych podnoszonych w skardze zarzutów, nie może świadczyć o nieuprawnionym zawężeniu granic rozpoznania sprawy. Twierdzenia i zarzuty skargi nie stanowią dla sądu wytycznych w zakresie granic, w jakich rozpoznawana jest sprawa. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie nie zdołała wykazać istotnego zawężenia granic badania legalności wydanych decyzji, nie podała bowiem, w jakim kierunku miałoby to dodatkowo nastąpić.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskaznych w pkt 3 i 4 należy podkreślić, że przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono “nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi" oraz “błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy" bez powiązania tych zarzutów z naruszeniem konretnych przepisów przez sąd I instacji. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają ich rozpoznanie.
Jednakże należy wyjaśnić, iż skarga kasacyjna w istocie zmierza do wykazania, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 1994 r. nie weszła do obrotu prawnego, z uwagi na fakt, iż została ona wydana w ostatnim dniu obowiązywania dotychczasowych przepisów, które zostały następnie uchylone poprzez wejście w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i doręczona stronom już po uchyleniu art. 21 ust. 1-6 i 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiącego podstawę prawną decyzji z [...] grudnia 1994 r.
Odnośnie tak postawionego zarzutu wskazać należy że art. 110 k.p.a. ustanawia zasadę związania organu administracji publicznej wydaną decyzją i wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W piśmiennictwie dotyczącym omawianego zagadnienia podnosi się, że: “Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011 r., s. 688).
Związanie organu wydaną decyzją następuje z momentem wprowadzenia jej do obrotu, poprzez doręczenie lub ogłoszenie. W świetle omawianego przepisu, jak i innych regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do pozbawienia faktu wydania przez organ decyzji znaczenia prawnego i utożsamiania daty wydania decyzji z datą jej doręczenia. W sytuacji typowej, w której wydana decyzja zostanie następnie wprowadzona do obrotu prawnego, za datę jej wydania należy uznawać datę, w której została ona przez organ wydana, czyli podpisana. Z treści art. 110 k.p.a. nie wynika, by zamiarem ustawodawcy było odbieranie znaczenia wydaniu decyzji przez organ i przesunięcie faktu wydania decyzji na datę jej doręczenia lub ogłoszenia. Przyjęcie takiej interpretacji pozostawałoby w sprzeczności z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie data wydania decyzji ma wiążące znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu z punktu widzenia norm prawnych dotyczących zasady praworządności oraz zasady szybkości postępowania administracyjnego.
Dla oceny prawidłowości zastosowania normy prawnej przyjmować należy jako obowiązujący stan prawny istniejący w dacie wydawania przez organ decyzji. Oczywistym jest, iż organ wydając decyzję nie może stosować normy prawnej, która nie weszła jeszcze w życie, a która obowiązywać może w dacie doręczenia decyzji. Przyjęcie koncepcji, iż datą wydania decyzji jest data jej doręczenia, prowadziłoby do uznania za wadliwe decyzji wydanych na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, które następnie uległy zmianie na etapie doręczenia decyzji. Także z punktu widzenia treści art. 35 k.p.a. dotyczącego terminów załatwiania spraw, istotne znaczenie ma data wydania przez organ decyzji, a nie data jej doręczenia adresatowi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.