Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. VII SA/Wa 1509/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S.-F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A.S.-F., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], nakazującej A.S.-F i Z.L. usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalno-usługowym nr [...] i [...] przy ul. Z. w R. poprzez wykonanie prac określonych w decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2011 r., której stwierdzenia nieważności żądała strona, stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Decyzję powyższą wydano w oparciu o ustalenia przyjęte na podstawie "Protokołu z kontroli bezpieczeństwa użytkowania obiektu" z dnia 30 kwietnia 2008 r., w którym wymieniono szereg nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego więźby dachowej i pokrycia dachowego, a ponadto ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych z dnia 3 marca 2008 r., z których wynikało, że w wyniku wichury zostało zniszczone pokrycie dachowe budynku mieszkalno- usługowego nr [...] i [...] przy ul. Z. w R. oraz wyniki "Ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno- usługowego obejmującej więźbę dachową i pokrycie dachowe" z dnia 30 lipca 2010 r. Organ podkreślił, że choć nadanie decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności może budzić pewne wątpliwości, albowiem z treści decyzji nie wynika, by stan zagrożenia, o którym mowa w tym przepisie, miał charakter realny, to kwestia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności traci na znaczeniu, gdy decyzja stanie się ostateczna. Z akt sprawy wynika zaś, że od decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zostało wniesione odwołanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę A.S.-F na decyzję z dnia [...] maja 2014 r. przypomniał, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jedynym celem tego postępowania jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., nie zaś ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd zauważył, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne lub gospodarcze – czyli skutki, które w tej sferze wywołuje decyzja. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.
W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wtedy, gdy ich w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. II OSK 1212/06). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12).
Sąd wskazał następnie, że w niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła, że decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. Z. w R. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem organ zaniechał wnikliwego i całościowego zebrania materiału dowodowego, dokonał dowolnej i subiektywnej oceny materiału dowodowego, pominął istotne okoliczności potwierdzające stanowisko skarżącej i zaniechał przywołania i wyjaśnienia w swoim rozstrzygnięciu podstawy prawnej.
Zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd uznał za niezasadny, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa wskazał w sentencji i uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. podstawę prawną decyzji (art. 66 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego) oraz wyjaśnił przyczynę zastosowania środka prawnego w niej określonego (zły stan techniczny budynku, potwierdzony protokołem kontroli i stosowną ekspertyzą techniczną).
Sąd podkreślił, że skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w zasadzie nie sprecyzowała, czego zarzut ten dotyczy – poza ogólnym wskazaniem, że organ, w ocenie strony, cyt. "dokonał analizy zebranego materiału dowodowego w oparciu o dowody, które zdają się potwierdzać przyjęte z góry stanowisko". Jednocześnie skarżąca nie wykazała, by istniały rozbieżności między ustaleniami organu a wnioskami wypływającymi ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, ograniczając się do cytowania przepisów, wyroków sądów administracyjnych i treści komentarzy. Takie sformułowanie zarzutu, w ocenie Sądu I instancji, uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.
Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że organ prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego, opierając się na "Protokole z kontroli bezpieczeństwa użytkowania obiektu" z dnia 30 kwietnia 2008 r. oraz "Ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego, obejmującej więźbę dachową i pokrycie dachowe". Dokumenty te, sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, posiadają jasno sformułowane oceny i zalecenia. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest materiałów, których treść byłaby sprzeczna z ustaleniami wynikającymi z tych dokumentów.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca nie sprecyzowała, na czym naruszenia te miały polegać, co sprawiło, że Sąd I instancji uznał, iż nie jest możliwe odniesienie się do niego merytorycznie.
Z powyższych względów WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez A.S.-F skarżąca wyrok z dnia 10 lutego 2015 r. zaskarżyła w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ administracji norm postępowania administracyjnego,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 121 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.).
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ uchybił powyżej wskazanym przepisom postępowania dokonując analizy zebranego materiału dowodowego w oparciu o dowody, które zdają się potwierdzać z góry przyjęte stanowisko, podczas gdy stosownie do treści art. 80 k.p.a. organy powinny brać pod uwagę całość materiału dowodowego. W ocenie strony, decyzją, której dotyczył wniosek o stwierdzenie jej nieważności naruszono ponadto przepis art. 7 k.p.a., regulujący naczelną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej.
W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem warunki, od których istnienia uzależnione jest skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji.
W głównych zarzutach skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo tego, że zasługiwała ona na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organy administracji norm postępowania administracyjnego. Zarzuty te – dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – za usprawiedliwione podstawy kasacyjne nie mogły być uznane.
Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje organów administracji wydane zostały w postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2011 r., nakazującej skarżącej A.S.-F, a także Z.L. na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalno-usługowym poprzez wykonanie prac określonych w decyzji.
Skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć oceny Sądu I instancji, który stwierdził, iż wydając kontrolowane przez ten Sąd decyzje organy administracji publicznej nie naruszyły prawa w związku z niewadliwym przyjęciem, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kwalifikowaną postać naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., co wynika z przytoczonych podstaw kasacyjnych, skarżąca kasacyjnie odnosi do zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Podejmując próbę wykazania, iż Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę pomimo, iż przy wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...]stycznia 2011 r. doszło do naruszenia wskazaniach ww. przepisów normujących zasady ogólnego postępowania administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednakże, z jakimi działaniami lub zaniechaniami organu ocenę powyższą łączy. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są poglądy wyrażane w judykaturze oraz piśmiennictwie w odniesieniu do wykładni przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz zasad ich prawidłowej aplikacji w postępowaniu administracyjnym, przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez jej autora.
Nawiązywanie do tych poglądów uznać należy jednak za całkowicie niewystarczające i nieskuteczne w sytuacji, gdy w rozpoznawanym środku odwoławczym zupełnie zabrakło wskazania, w odniesieniu do jakich okoliczności faktycznych sprawy zasadność stanowiska skarżącej, iż "analizy zebranego materiału dowodowego organy dokonały w oparciu o dowody, które zdają się potwierdzać z góry przyjęte stanowisko, a ponadto nie wzięły pod uwagę całości materiału dowodowego" mogłaby zostać przez sąd kasacyjny oceniona pod kątem naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Twierdzenie, iż kwalifikowane wady decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2011 r. wynikały z uchybienia przez organy przyjętym w kodeksie postępowania administracyjnego zasadom dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie wymagało wskazania, z jakim konkretnymi czynnościami procesowymi organu, dokonywanymi w odniesieniu do konkretnych dokumentów lub dowodów skarżąca ocenę taką łączy.
Ponadto, co zważywszy na przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego (tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) należy uznać za kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, w podstawach kasacyjnych zabrakło zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu, w oparciu o który możliwe byłoby dokonanie oceny, czy naruszenie przywołanych przez stronę przepisów postępowania przybrało taką postać kwalifikowaną, z którą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wiążą możliwość wyeliminowana decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności.
Ów całkowity brak odniesienia postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów do realiów sprawy, jak również brak wskazania przepisu (ew.przepisów) prawa w oparciu o które dochodzi do stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia nieważności decyzji sprawia, iż skarżąca kasacyjnie nie stworzyła sądowi kasacyjnemu warunków umożliwiających podważenie przyjętej w zaskarżonym wyroku oceny Sądu I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, iż przy wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2011 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego. W tych warunkach, zapatrywanie skarżącej, jakoby odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na nią obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, była niezasadna nie może być uznane za nic innego, niż za subiektywną ocenę skarżącej o wymiarze ogólnym, nieprzenoszącą podniesionej przez nią kwestii na poziom mogącego podlegać stosownej analizie merytorycznej sporu o charakterze prawnym.
Zważywszy, że twierdzenie skarżącej, iż kwalifikowana wada decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. wynikała z braku przytoczenia w jej uzasadnieniu podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem nie zostało powiązane w podstawach kasacyjnych z jakimkolwiek przepisem, który opisaną sytuację mógłby objąć zakresem swojego zastosowania, argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogła zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uwzględniona.
Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić postawione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Powołanie w podstawie kasacyjnej sformułowanej w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów art. 121 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji musi być traktowane jako oczywiście nieuzasadnione, skoro ww. przepisy w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu nie znajdowały zastosowania. O tym, że ich wskazanie w podstawach kasacyjnych potraktować należy w kategoriach nieporozumienia świadczy również to, że do przytoczenia tej podstawy kasacyjnej doszło z pominięciem wymogu jej uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.