Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1465/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Rozpoznając skargę Sąd wskazał, że stosownie do art. 103 ust. 2 usatwy z 1994 r. – Prawo budowlane, przepis art. 48 obecnie obowiązującej ustawy nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W sprawie mają zatem zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego Prawa – sprzeczność z planem oraz niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Sąd przyjął, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Sprawa podlega ocenie, tak jak przyjął to organ I instancji, na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974 r.
Z treści zacytowanych przepisów wynika, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie. Stosownie do art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie stwierdzenie zdolności do użytku wykonanego obiektu. Takim dokumentem, w szczególności jest oświadczenie uprawnionej osoby o wykonaniu obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej.
Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy wynika, że stan techniczny obiektu jest dobry. Stosownie do treści art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Skoro organ w sposób niewątpliwy stwierdził, że obiekt jest zdatny do użytkowania, to nie miał podstaw prawnych do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. W świetle zatem materiału jakim dysponował organ, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie i zobowiązania do rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego.
Oczywiście błędem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było przyjęcie za podstawę orzekania przepisów ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Jednak to naruszenie prawa nie może być oceniane jako rażące i uzasadniające eliminację decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że zakres kontroli dokonanej przez organ przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie był większy niż nakazywał by artykuł 42 Prawa budowlanego 1974 r. Organ nie tylko dokonał sprawdzenia obowiązków nałożonych na inwestora w oparciu o art. 40 ww. ustawy, w tym ustalił stan techniczny obiektu stwierdzając jego poprawność z punktu widzenia stanu technicznego ale również ocenił dokumentację powykonawczą złożoną przez inwestora stosownie do art. 57 ust. 1 ustawy z 1994 r. oraz przeprowadził obowiązkową kontrolę obiektu. Wobec powyższego Sąd uznał, że niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. nie miało wpływu na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Odnosząc się zaś do zarzutu sformułowanego w skardze dotyczącego niezachowania przepisów z zakresu bezpieczeństwa m.in. co do ścian oddzielenia przeciwpożarowego Sąd wskazał, że nie jest on zasadny. Inwestor wypełniając normę określoną w art. 57 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane złożył do organu I instancji pismo skierowane do Państwowej Straży Pożarnej informujące o zamiarze przystąpienia do użytkowania spornego obiektu a specjalistyczny organ w zakresie pożarnictwa nie zgłosił sprzeciwu. Oznacza to, że pozytywnie zweryfikował inwestycję pod względem zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Poza tym z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że ściany budynku gospodarczego wykonane są z cegły a dach z płyt betonowych, materiały te są niepalne.
Kolejnym zarzutem skargi było twierdzenie, że ściana budynku gospodarczego usytuowana w granicy z działką Skarżącej posiada otwory okienne. Jednakże cała dokumentacja projektowa oraz protokoły oględzin wskazują na to, że w ścianie tej nie ma otworów okiennych a jedyne okno znajduje się w ścianie szczytowej, która nie znajduje się w granicy z działką Skarżącej. Pozostałe okna znajdują się w płaskim dachu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz.
62) Sąd wskazał, że chociaż jest on słuszny jednak w okolicznościach sprawy nie może być uznany za wystarczający do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia "Dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę.
2. W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce.
W kontekście tych przepisów w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki, jest dopuszczone przez § 13 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych.
Natomiast ust. 2 ustanawia zakaz przylegania ścian budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego. Wobec tego należy ocenić, czy naruszenie tego przepisu uzasadnia dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego.
Sąd stwierdził, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia normy prawnej a utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa", nie jest zasadne. Skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Przy czym rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa.
Nie ulega wątpliwości, że przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazujący na sposób usytuowania budynku względem działki sąsiedniej, ogranicza konstytucyjne prawo własności. Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw osób, nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Tymczasem, żaden z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ani ustawy z 7 października 1974 r. nie wskazuje na ograniczenie prawa własności poprzez określenie odległości od granicy nieruchomości, na której nie jest możliwe usytuowanie budynku.
Takiego ograniczenia w szczególności nie zawiera ani art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w którym sformułowano delegację do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ani przepis art. 5 tej ustawy określający wymagania dotyczące inwestycji budowlanych.
Tym samym Sąd uznał, że sama niezgodność usytuowania budynku z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki nie uzasadnia uznania, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie rażąco narusza prawo. Tym bardziej że ze zbliżeniem do granicy z działką sąsiednią nie wiążą się takie okoliczności, które można by ocenić np. jako wystąpienie zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym jak wprowadzenie groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia. Sąd wskazał, że aktualne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie przewidują tego rodzaju ograniczeń.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że chociaż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo to jednak nie w stopniu rażącym.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), jako bezzasadną skargę oddalił.
D. Ś. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego wyroku polegające na poprzestaniu i wymienieniu ustaleń dokonanych przez organy budowlane, przy jednoczesnym braku dogłębnego odniesienia się do zawartości prawnej podniesionych zarzutów przez skarżącą na kanwie przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r.
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku, poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż na kanwie tejże ustawy zachodzi możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przedmiotowa ustawa nie zawierała regulacji w przedmiocie legalizacji,
- 3) naruszenie art. 141 § 4 pkt. 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne uzasadnienie wyroku i tym samym błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa,
- 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż tenże zapis wyżej wymienionego rozporządzenia nie uzasadnia uznania, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie rażąco narusza prawo.
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według obowiązującego, w czasie realizacji obiektu, art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Zatem kluczowe znaczenie dla wykluczenia zastosowania sankcji nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: gospodarczego budynku parterowego, murowanego przeznaczonego na halę magazynową sprzętu ogrodniczego dla potrzeb własnych, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., było wykluczenie stanu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dopiero wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki otwiera drogę do legalizacji obiektu budowlanego na podstawie art. 42 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przejście przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie przez Sąd tylko do oceny na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane oraz przyjęcie, że znaczenie ma wyłącznie stwierdzenie zdolności do użytkowania obiektu budowlanego stanowi naruszenie obowiązującego porządku prawnego, przesądzając o wadliwej kontroli Sądu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Nie można uznać za prawidłową ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tak jak tego dokonał Sąd, że złożenie pisma do organu I instancji, że inwestor wystąpił do Państwowej Straży Pożarnej o zamiarze przystąpienia do użytkowania spornego obiektu, a organ specjalistyczny w zakresie pożarnictwa nie zgłosił sprzeciwu, przesądza, że obiekt spełnia w zakresie dopuszczalnego usytuowania przy granicy działki wymogi ustanowione w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Jest to element stanu faktycznego, który dla legalizacji ma przesądzające znaczenie. Zgodnie z § 13 ust. 2 tego rozporządzenia "W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej.
Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce". Zwrot "nie powinny", zwrot "nie mogą" przyjęte w § 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia należy rozumieć jako bezwzględny zakaz, co oznacza, że przyjęcie wbrew tym zapisom, dopuszczalności sytuowania budynku gospodarczego stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można przyjąć za trafne stwierdzenia, że odległość od granicy z działką sąsiednią nie ma istotnego znaczenia dla bezpieczeństwa, w tym groźby pożaru. Przesądza o tym wprost obowiązujący § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) odsyłając do pierwszeństwa regulacji w § 271–273 w rozdziale 7 "Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe". Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie, że obowiązujące rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie przewidują tego rodzaju ograniczeń w świetle szczegółowej regulacji w § 12 tego rozporządzenia.
Trudno zaakceptować dopuszczalność prawidłowości oceny organu, w której stwierdzono, że nie zostały wykonane roboty wskazane w projekcie robót pozostałych do wykonania. Nie jest oceną zgodną z przepisami prawa takie stwierdzenie, że z oświadczenia projektanta wynika, że możliwe jest użytkowanie przedmiotowego obiektu bez wykonania tych robót z pominięciem, jakie następstwa ma to dla właściciela sąsiedniej działki.
Wykazanie w sprawie, że nie wystąpiła przesłanka "powodująca niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) wymaga ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości. W tym zakresie w skardze kasacyjnej podważono ustalenia.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu budowlanego obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Organ obowiązany był dokonać oceny decyzji o użytkowaniu nie ograniczając się do stanu technicznego ale przez wykluczenie w sposób niebudzący wątpliwości, że obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Zastosowanie art. 42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. z pominięciem oceny, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi rażące naruszenie prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
Na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego.