Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 157/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. K. i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że w piśmie z dnia 21 sierpnia 2004 r. M. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta miasta C. z dnia 10 czerwca 1997 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę warsztatu obuwniczo-pantoflarskiego na działce przy ul. O. w C. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji podając, że fakt nie brania udziału w postępowaniu przez stronę, może stanowić przesłanką do wznowienia postępowania, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta miasta C. z dnia 10 czerwca 1997 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę bezpośrednio w granicy działki. Przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – nie dawały możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki.
W ocenie organu w sprawie nie miał zastosowania § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia, który umożliwia usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem tego przepisu w związku z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor – J. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że zrealizowanie inwestycji wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W ocenie Sądu organ dopuścił się rozszerzającej wykładni § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Wbrew stanowisku organu przepis ten nie odnosi się wprost do usytuowania obiektu w granicy działki. W realiach rozpoznawanej sprawy pozwolenie na budowę nie jest ewidentnie sprzeczne z tym przepisem. Objęta pozwoleniem inwestycja nie koliduje z istniejącą zabudową na działce 1/7, a działki 1/17 i 1/18 nie były zabudowane i nie wykazano by miały wówczas zaprojektowane elementy zagospodarowania. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza budowę bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości od granicy ze względu na rozmiar działki inwestora. Zagospodarowanie działki inwestora w niniejszej sprawie uzasadniało zaś realizację inwestycji w taki sposób.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółka "G." S.A., wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia w sprawie a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis ten nie odnosi się wprost do stanu faktycznego w sprawie tj. usytuowania obiektu w granicy, gdy za nią znajduje się działka niezabudowana. W skardze kasacyjnej zarzucono także brak uznania, że w związku z powyższą interpretacją przepisu rozporządzenia w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, nastąpiło rażące naruszenie prawa decyzją Prezydenta miasta C. z dnia 10 czerwca 1997 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 cyt. ustawy: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania o ile naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, tj. paragrafu 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...) przez błędną jego wykładnię a także do naruszenia przez sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja nie została wydana w zwykłym trybie lecz w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Tak więc istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy badana w trybie ww. przepisu decyzja, pozwalająca na budowę warsztatu obuwniczo-pantoflarskiego w granicy działki, wydana została z rażącym naruszeniem paragrafu 12 ust. 6 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.
Uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – stwierdzającą nieważność decyzji pozwalającej na budowę – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zredagowanie paragrafu 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia budzi wątpliwości interpretacyjne wobec czego nie można przyjąć, że naruszenie wymienionego wyżej przepisu ma rażący charakter.
Zaprezentowany wyżej pogląd sądu nie jest pozbawiony podstaw.
Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie czy kontrolowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadliwość decyzji pozwalającej na budowę warsztatu miała polegać na naruszeniu przez nią w rażący sposób § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia.
Nawet gdyby podzielić stanowisko zaprezentowane w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przepis ten został naruszony ponieważ zawarta w nim regulacja nie dotyczy działek niezabudowanych, to trafnie sąd I instancji zauważył, że stanowisko to nie wynika wprost z brzmienia tego przepisu lecz zostało wyinterpretowane przez organ. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje w pierwszej kolejności oczywistość jego naruszenia, to jest ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawnym stanowiącym jego podstawę prawną.
Zauważyć w tym miejscu należy, że z ustępu 6 § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. wprost wynika jedynie obowiązek wykazania zachowania określonych w ww. rozporządzeniu odległości między zaprojektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi na działce sąsiedniej obiektami.
Przepis ten nie zawiera natomiast regulacji dotyczących sytuacji kiedy sąsiednia działka pozostaje niezabudowana – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Takie sformułowanie omawianego przepisu w realiach niniejszej sprawy wymagało jego interpretacji. Tam gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego wykładni i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażącym naruszeniu przepisów prawa.
Możliwość różnej interpretacji omawianego przepisu powoduje, że nie sposób uznać, iż naruszenie tego przepisu było oczywiste. Również przyjęcie, że dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładnia tego przepisu jest poprawna nie wpłynie na zmianę stanowiska w kwestii uznania, iż naruszenie ww. przepisu nie jest rażące. Rażące naruszenie prawa musi bowiem wynikać z niebudzących wątpliwości przesłanek. Brak odniesienia w omawianym przepisie do sytuacji gdy działka inwestora sąsiaduje z działką niezabudowaną czyniło koniecznym dokonanie jego wykładni – co powoduje, iż nie można przyjąć, że treść kontrolowanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą i co stanowi cechę rażącego naruszenia prawa.
2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia należy stwierdzić, iż uzasadnienie zaskarżanego wyroku nie zawiera sformułowań, które pozwoliłyby przyjąć, iż sąd przedstawił własną interpretację ww. przepisu. Stwierdzenie, że organ odwoławczy "dopuścił się rozszerzającej wykładni § 12 pkt 6 cyt. rozporządzenia" nie jest jednoznaczne z dokonaniem przez sąd wykładni. przepisu. Zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny od zajęcia stanowiska w tej kwestii.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.