Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 marca 2010 roku odrzucił skargę Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [ kwietnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. Oznacza to, że skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w trybie nieważnościowym wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji w trybie zwykłym. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego – przez ustawę albo w drodze porozumienia – roli organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wyłącza możliwość wniesienia przez tę jednostkę środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, a także wniesienia skargi do sądu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli jednostka samorządu terytorialnego ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy.
W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego "broni" swojego interesu prawnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyjęcie, że skarga taka jest dopuszczalna doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Prowadziłoby to do rozstrzygania w postępowaniu sądowoadministracyjnym sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej.
Z tych względów Sąd I instancji uznał skargę Prezydenta m. st. Warszawy za niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prezydent m.st. Warszawy wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn i jej odrzucenie, w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania art. 45 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przez przyjęcie wykładni pozbawiającej skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do ograniczenia tego prawa przewidziane w art. 31 ust. 3, a ponadto prawo to można wyinterpretować bezpośrednio z przepisów Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji.
Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ustawa może także organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Powyższy pogląd znalazł swoje miejsce w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., Nr 4, poz. 115).
W ocenie strony skarżącej, sytuacja Prezydenta m. st. Warszawy w niniejszej sprawie jest inna, niż sytuacja organów w orzeczeniach powoływanych przez Sąd I instancji. Różnica ta polega na tym, że w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, Prezydent m.st. Warszawy nie występuje jako organ I instancji, bowiem postępowanie toczy się w trybie nieważnościowym, w którym zgodnie z właściwością kompetencja organu I instancji przeszła na wojewodę. Wyjaśnić zatem należy, że prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie ma wpływu na kompetencje Prezydenta m.st. Warszawy, któremu w niniejszej sprawie administracyjnej w jej ujęciu materialnym, przepisy ustawy powierzyły kompetencję organu administracji.
Prezydent m.st. Warszawy zdaje się nie dostrzegać odmiennej roli jaką pełni organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, o czym świadczy treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Strona powołując się na naruszenie art. art. 45 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP pomija fakt, że przepisy te znajdują się w rozdziale II zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" i stanowią gwarancje konstytucyjne dla tych właśnie jednostek. Tymczasem wójt gminy czy też prezydent miasta są organami administracji o ściśle określonych kompetencjach, w ramach których mieści się między innymi wydawanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Uprawnienia tych organów podlegają ochronie tylko w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów prawa pozytywnego, a osoby piastujące funkcję tych organów muszą się liczyć z faktem, że podejmowane przez nie decyzje przybierające formy władczego działania administracji publicznej, podlegać mogą kontroli między innymi w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego.
Ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza organu administracji wynikająca z błędnych rozstrzygnięć, do której odwołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną, świadczy jedynie, że organ posiada w tym postępowaniu interes faktyczny, a nie prawny.
Okoliczność ta ma jednak drugorzędne znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem najbardziej istotna jest opisana wyżej rola Prezydenta m.st. Warszawy jako organu administracji i związane z tym ograniczenia legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tego interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje.
Z tych też względów, nie można było uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga Prezydenta m.st. Warszawy była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.