Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2016r. sygn. akt VIII SA/Wa 670/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] czerwca 2015r. w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [..] kwietnia 2015r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją nr [..] z dnia [..] kwietnia 2015 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB, organ I instancji) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nałożył na A. B. obowiązek wykonania w terminie do dnia 15 maja 2015r. odłączenia kotła c.o. o mocy 28 kW na paliwo stałe od przewodu kominowego wraz z zamurowaniem wlotu (otworu), do którego włączony jest kocioł c.o. oraz odłączenia tego kotła od instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w Z. przy ul. P. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalnym został wybudowany w latach 40.- tych XX- wieku, a A. B. w 2004 roku dokonał wymiany kotła c.o. na nowy, którego moc wynosi 28 kW. Nowy kocioł c.o. zamontowany został w pomieszczeniu użytkowanym jako kotłownia. Z ustaleń organu wynika, że w pomieszczeniu kotłowni brak jest wentylacji nawiewno - wywiewnej, również brak jest przewodu kominowego.
Ponadto PINB ustalił, iż kocioł został podłączony do przewodu kominowego, który stanowi część sąsiedniego budynku, a jego wlot znajduje się w posadzce tego budynku. W ocenie organu wymiana kotła c.o. bez wykonywania innych robót budowlanych, nie wymaga uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane, czy też dokonania stosowanego zgłoszenia. Wymiana dokonana przez inwestora w przedmiotowej sprawie nie wiązała się z przeprowadzeniem dodatkowych robót budowlanych i instalacyjnych. Jednakże przeprowadzona wymiana doprowadziła do tego, że pomieszczenie, w którym zainstalowano kocioł nie spełnia warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie organu l instancji przed wykonaniem wymiany kotła c.o. należało dokonać przebudowy budynku, w którym zainstalowano urządzenie, na podstawie stosowanej decyzji o pozwoleniu na przebudowę, a następnie przeprowadzić wymianę kotła c.o. na nowy. Dalej organ wyjaśnił, iż pomieszczenie, w którym zainstalowano kocioł c.o. nie spełnia wymogów określonych w § 136 ust. 3 opisanego wyżej rozporządzenia. Samo zaś podłączenie kotła c.o. do przewodu kominowego przynależnego do sąsiedniego budynku mieszkalnego, który to przewód nie jest wyposażony w otwór wycierowy zamykany szczelnymi drzwiczkami jest niezgodny z § 146 ust. 2 wskazanego wyżej aktu prawnego. Ustalony przez PINB stan faktyczny doprowadził ten organ do uznania, iż wymiana kotła c.o. dokonana w 2004 roku, spowodowała naruszenie prawa, które nie da się usunąć, a które w konsekwencji stanowi określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przypadek skutkujący w konsekwencji wydaniem opisanej wyżej decyzji. Organ zaznaczył, że wymiana kotła c.o, spowodowała takie naruszenie przepisów, iż jedynym możliwym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie jest decyzja określona w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. zarzucił naruszenie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, które polegało na bezzasadnym zastosowaniu powołanych przepisów pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje istnienia niezgodności z przywołanymi przepisami, z uwagi na to, że wymiana kotła c.o. nie doprowadziła do zmiany warunków technicznych pomieszczenia, sama zaś wymiana urządzenia nie wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też stosownego zgłoszenia, co w konsekwencji sprawia, że nie doszło do wymiany instalacji, w związku z tym w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku.
Ponadto zarzucił naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, oraz art. 80 k.p.a., które przejawiało się w wydaniu rozstrzygnięcia bez wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a., które polegało na braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwiło właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania - do dnia 15 sierpnia 2015 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną tj. art. 50 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego wymiana kotła c.o. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie jest budową nowego obiektu budowlanego, w związku z tym właściwie zastosowano normę prawną z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co prowadzić musiało do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W dalszej części rozważań Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Budowlany wskazał, że kotłowania, w której został zamontowany nowy kocioł c.o. nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wyjaśnił, iż przedmiotowa kotłownia nie posiada oddzielnych pomieszczeń dla składu opału i żużla umieszczonych obok kotłowni (co jest naruszeniem pkt 2.2.3.1 Polskiej Normy) oraz wymaganej wysokości (co również jest naruszeniem pkt 2.2.14.6 Polskiej Nsąny), ponadto brak jest zapewnienia nawiewu niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotła na paliwo stałe, a także nawiewu i wywiewu powietrza dla wentylacji kotłowni. Wskazał również, że kotły grzewcze na paliwo stałe mogą być przyłączone do własnego, samodzielnego przewodu dymowego, natomiast nie można podłączyć dwóch kotłów grzewczych do jednego przewodu dymowego. W konkluzji organ podniósł, że roboty budowlane polegające na podłączeniu kotła na paliwo stałe o mocy 28 kW stanowią zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania, ponieważ niezgodnym z przepisami jest podłączenie do jednego przewodu dymowego dwóch kotłów na paliwo stałe.
Uchylenie decyzji i ponowne określenie terminu do wykonania odłączenia kotła c.o. uzasadnione jest tym, że termin wykonania tego obowiązku upłynął przed rozpatrzeniem przez organ odwoławczy odwołania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. B. (dalej skarżący) zaskarżając decyzję w całości. Skarżący powielił zarzuty podniesione w odwołaniu. Podniósł ponownie naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które w jego ocenie organy bezzasadnie zastosowały. Podniósł również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których zakres pokrywa się z zrzutami określonymi w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administarcyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż wskazne przez skarżącego. W ocenie sądu wyminan kotła c.o. nie stanowiła robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz nie wymagała pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Natomiast uruchomienie procedury naprawczej w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego uznać należało za przedwczesne, bowiem organy nie rozważyły mozliwości przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu należało rozważyć, czy nie zachodziła konieczność nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia odpowiedzich ekspertyz lub ocen technicznych w celu ustalenia, czy wymiana kotła wiązała się z pracami budowlanymi oraz czy pomieszczenie kotłowni spełnia wymagania określone w rozporządzeniu o warunkach technicznych oraz Polskiej Normie. Zdaniem Sądu w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich ustytowanie.
W skardze kasacyjnej M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymiana kotła c.o. nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu w/w przepisu. Podczas gdy zgodnie z treścią w/w przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wymianę kotła należy zakwalifikować do montażu urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym zapewniającego jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem,
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 łipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, podczas gdy z akt sprawy wynika odmienne stanowisko;
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz przepisów działu 6 Prawa budowlanego poprzez błędne wskazanie w stanie faktycznym sprawy, że organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy tego rozdziału. Podczas gdy w/w przepisy służą do usunięcia nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną;
- 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi A. B. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zasakrżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wyjaśnił, że wykonał nałożony na niego przez organ nadzoru budowlanego obowiązek.
Naczelny Sąd Adminisatrcyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, trafnie wskazując na wady zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. dalej: "Pr.bud.") w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania robót, kocioł c.o. jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 Pr.bud.), przez które należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (...). Zaś ustawienie takiego kotła w budynku i podłączenie go do komina oraz do instalacji grzewczej w budynku jest zaliczane do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Pr.bud.), jako montaż urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającego możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2596/15 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 2015r. sygn. akt II OSK 342/14 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkiem przypadków określonych w art. 29-31 Pr.bud., w których można wykonywać roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, bądź też bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę. Ponieważ tego typu roboty budowlane jak montaż kotła c.o., nie zostały wymienione w powyższych przepisach, zgodnie z przyjętą w orzecznictwie wykładnią przepisów ustawy Prawo budowlane należy uznać, że wymagają w takim razie pozwolenia na budowę. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że montaż pieca nie stanowi robót budowlanych, bo nie został wymieniony w treści art. 29 Pr. bud. Powołany przepis wskazuje jedynie roboty budowlane, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że w stosunku do pozostałych robót budowlanych nie wymienionych w tym przepisie, taki obowiązek istnieje.
W przypadku wykonania robót budowlanych, polegających na montażu kotła c.o. bez wymaganego pozwolenia na budowę, powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50-51 Pr.bud. w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, o ile jest to możliwe. W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego powinien skorzystać z możliwości jakie przewiduje art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015r. sygn. akt II OSK2922/13, LEX nr 1995182 oraz wyrok NSA z dnia 7 października 2015r. sygn. akt II OSK 290/14, LEX nr 2093271). Jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji, montaż kotła c.o. w budynku mieszkalnym powinien być zgodny z przepisami rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie.
W tym przypadku w szczególności chodzi o pomieszczenie, w którym został zainstalowany przedmiotowy kocioł c.o. Powyższe przepisy są bezwzględnie obowiązujące, gdyż dotyczą zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska, czego w ogóle nie brał pod uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z powyższych rozważań, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, na co wskazują protokoły przeprowadzanych oględzin i dlatego wydane decyzje w tej sprawie nie są przedwczesne, jak błędnie ocenił to Sąd pierwszej instancji. W sprawie tej nie powinny też mieć zastosowania przepisy rozdziału 6 ustawy - Prawo budowlane, jak również błędnie wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Ponieważ stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego jest prawidłowy, nie ma też potrzeby korzystania z przepisów art. 81c ust. 2 Pr.bud., jak to ocenił błędnie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego jako wyspecjalizowany organ jest w stanie samodzielnie dokonać oceny zgodności wykonanych robót z obowiązującymi w tym zakresie przepisami technicznymi.
W związku z powyższym zaskarżonym wyrokiem został naruszony również art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ jego uzasadnienie zawiera wadliwą podstawę rozstrzygnięcia oraz błędne wskazania co do dalszego postępowania. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są również uzasadnione, gdyż omówione powyżej błędy zaskarżonego wyroku, polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, wskazane w skardze kasacyjnej, świadczą o wadliwie przeprowadzonej kontroli sądowej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [..] kwietnia 2015r. Nr [..] były zgodne z prawem, nie było podstaw do uchylenia tych decyzji, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.