Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 lutego 2012 r. (sygnatura akt II SA/Sz 1299/11) oddalił skargę D.W. oraz L. B. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z [...] października 2011 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z [...] sierpnia 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] września 2008 r.
Wspomnianą decyzją z [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na M. i D. M. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na wybiciu ściany pomiędzy pokojem a kuchnią oraz wykonania instalacji elektrycznej w mieszkaniu nr [...], w budynku nr [...], zlokalizowanym na działce nr [...] w R., do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji stwierdził, że w związku z otrzymanym [...] czerwca 2008 r. zawiadomieniem D. W., dotyczącym wykonywania robót budowlanych przez M. i D. M. w mieszkaniu nr [...] w budynku nr [...] w R., w wyniku których w jej mieszkaniu (nr [...]) pojawiły się rysy, przeprowadzono oględziny obu mieszkań. W trakcie tych oględzin ustalono, że M. i D. M. prowadzą w swoim mieszkaniu roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu o wymiarach 2,95 m na 2,04 m w ścianie o grubości 25 cm, pomiędzy dużym pokojem i kuchnią, wymianie instalacji elektrycznej oraz rozebraniu ścianki działowej w przedpokoju, oraz że w mieszkaniu nr [...], znajdującym się powyżej poprzedniego mieszkania, na ścianie, pod którą rozebrano ścianę, pojawiły się włoskowate rysy.
Dalej wskazano, że wobec tego, iż roboty budowlane były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, postanowieniem z [...] lipca 2008 r. wstrzymano ich prowadzenie i zobowiązano M. i D. M. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Ocena techniczna została złożona i wynika z niej – jak następnie stwierdzono w uzasadnieniu decyzji – że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi oraz przepisami oraz że nie stanowią zagrożenia użytkowania oraz bezpieczeństwa konstrukcji. Ponadto organ administracji wyjaśnił, że autorzy oceny technicznej nie wykazali, aby trzeba było wykonać roboty budowlane, które były by konieczne w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W końcu stwierdzono też, że mikropęknięcia w mieszkaniu nr [...] zostały spowodowane wibracjami towarzyszącymi pracom wyburzeniowym, które nie wpłynęły na stan techniczny budynku. W związku z tym organ administracji uznał, że brak jest podstaw by na D. i M. M. nałożyć obowiązek doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.
Przytoczona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. została doręczona M. i D. M. oraz E.Z. – przedstawicielowi Wspólnoty mieszkaniowej domu nr [...].
[...] maja 2011 r. skarżące złożyły podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z [...] września 2008 r. Twierdziły, że wyszły na jaw nowe okoliczności, mianowicie pęknięcia ścian w mieszkaniach skarżących powiększyły się. W związku z tym m.in. stwierdzono, że "na podstawie postępującego w chwili obecnej pękania ścian decyzja (...) z [...] września 2008 r. była błędna, gdyż skutki przeprowadzonych prac dowodzą, iż roboty nie zostały jednak wykonane zgodnie z warunkami technicznymi oraz przepisami prawa." Zdaniem skarżących dalsze pękanie ścian świadczy o naruszeniu konstrukcji budynku. Naruszenie konstrukcji – jak wywiodły – istniało zatem w dniu wydania decyzji z [...] września 2008 r., jednakże jego skutki spotęgowały się dopiero teraz. Zasadne jest, jak dalej wskazano, wznowienie postępowania i ponowne przeprowadzenie oględzin w mieszkaniu M. i D. M. oraz w mieszkaniach skarżących w celu ustalenia rozmiaru pęknięć i wpływu robót budowlanych przeprowadzonych przez M. i D. M. na dalsze pękanie ścian i konstrukcję całego budynku.
Tego samego dnia organ administracji przeprowadził oględziny mieszkań skarżących i następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., powołując się na art. 147 oraz art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Uzasadniając postanowienie stwierdził, że skarżące nie były stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2008 r. Stronami tego postępowania byli, według organu administracji, M. i D. M. oraz Wspólnota mieszkaniowa budynku nr [...].
Na skutek zażalenia skarżących Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z [...] października 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z [...] sierpnia 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego skarżące nie były stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2008 r. Dalej wyjaśniono, że roboty budowlane, których dotyczyła ta decyzja, zostały wykonane w lokalu nr [...] oraz w częściach wspólnych budynku (ścianie nośnej) i nie ingerowały w substancję lokali sąsiednich.
Tym samym, jak stwierdzono, "wykonanie tych robót nie mogło rodzić prawno-materialnego prawa właścicieli tych lokali do żądania podjęcia czynności przez właściwy organ nadzoru budowlanego" i "postępowanie administracyjne mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowlanym tych robót nie mogło obejmować jako stron właścicieli lokali sąsiednich". Odnośnie zaś do robót budowlanych dotyczących ściany nośnej organ administracji stwierdził, że ściana ta "stanowi przedmiot współwłasności wszystkich współwłaścicieli budynku, reprezentowanych przez Wspólnotę mieszkaniową".
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że pęknięcia ścian, jakie pojawiły się w lokalach znajdujących się powyżej i poniżej lokalu, w którym wykonano roboty budowlane (lokale nr [...] i nr [...]) zostały spowodowane wibracjami towarzyszącymi pracom wyburzeniowym. Mają one więc, jak stwierdzono, charakter szkód wywołanych wykonaniem robót budowlanych, których ewentualne naprawienie nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz może stanowić podstawę powództwa cywilnego.
W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżące, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28, art. 10 i art. 7 k.p.a., twierdziły, że były stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2008 r. niezależnie od tego, że stroną tego postępowania była także wspólnota mieszkaniowa, której są członkami, przede wszystkim dlatego, że wykonanie robót budowlanych przez M. i D. M. spowodowało popękanie ścian w lokalach należących do skarżących.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że stanowisko organu drugiej instancji jest prawidłowe, ponieważ "nie budzi wątpliwości, że D. W. i L. B. nie przysługiwał status strony postępowania dotyczącego samowoli budowlanej". Jest tak – zdaniem Sądu pierwszej instancji – dlatego, że skarżące podstawy swego udziału w tej sprawie wyprowadzały z faktu, iż prowadzone przez inwestorów prace budowlane doprowadziły do uszkodzenia ścian w ich mieszkaniach. Jednakże status strony postępowania uzależniony jest w myśl art. 28 k.p.a. od posiadania przez dany podmiot interesu prawnego, który musi być interesem prawnym, a nie faktycznym, nawet jeżeli ma on charakter majątkowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka wykładnia art. 28 k.p.a. przyjęta jest w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych.
Dalej stwierdził, że to, iż uszkodzenia, które wystąpiły w mieszkaniach skarżących pozostają w związku przyczynowym z wykonywanymi przez inwestorów pracami budowlanymi nie przesądza o ich statusie jako strony postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji szkoda jaką poniosły skarżące ma charakter majątkowy, co daje podstawy do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym i nie daje podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczy bowiem skutków prawnych samowoli budowlanej na gruncie przepisów Prawa budowlanego i nie może być środkiem naprawienia szkód o charakterze cywilnoprawnym.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też kwestię proceduralną, dotyczącą przeprowadzenia badania przesłanek wznowienia postępowania. W tym zakresie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że podmiot składający ten wniosek uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym wypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ administracji, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
W związku z tym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżące już od początku postępowania wskazywały, że swoje uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze strony wyprowadzają z faktu wyrządzenia im szkody przez inwestorów w następstwie prowadzonych przez nich robót budowlanych i potrzeby jej naprawienia, co przesądzało brak podstaw do przyjęcia, że mają one przymiot strony.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucono:
- - naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że skarżące nie są stroną postępowania, mimo że są włościankami lokali mieszkalnych znajdujących się w obszarze oddziaływania robót budowlanych wykonanych przez M. i D. M.,
- - naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że nie uwzględniono skargi, mimo że organy administracji naruszyły art. 28 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., przy czym naruszenie art. 28 k.p.a. miało polegać na jego niezastosowaniu i uznaniu, że skarżące nie są stroną postępowania administracyjnego, art. 10 k.p.a. na jego niezastosowaniu i pozbawieniu skarżących możliwości czynnego udziału w sprawie oraz art. 7 k.p.a. na jego niezastosowaniu i niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, świadczących o tym, że skarżące mają interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Oczywiście niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.). Przepis ten, jak wynika z jego jednoznacznego sformułowania, reguluje kwestie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a takie postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone.
Wracając do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. należy wskazać, że wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie interes skarżących ma charakter prawny, a nie tylko faktyczny. Można bowiem wskazać przepis materialnego prawa administracyjnego, na który skarżące mogły się powołać uzasadniając potrzebę swego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji. Te wartości miały m.in. na uwadze organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie zakończone decyzją z [...] września 2008 r. oraz prowadząc postępowanie, które zostało zakończone zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie postanowieniem. W obu tych sprawach rozważano bowiem czy roboty budowlane prowadzone w mieszkaniu nr [...] miały wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji, w tym w jaki sposób oddziaływały na mieszkania, będące własnością skarżących. W wyniku ustaleń prowadzonych w tym zakresie organy administracji doszły do wniosku, że roboty budowlane wykonane w mieszkaniu nr [...] nie powodują żadnego zagrożenia.
Oceniono też wpływ tych robót budowlanych na mieszkania stanowiące własność skarżących. W postanowieniu z [...] października 2011 r. wyraźnie bowiem stwierdzono, że pęknięcia ścian w tych mieszkaniach zostały spowodowane wykonywaniem robót budowlanych w mieszkaniu nr [...], uznając jednakże, że są to szkody, które w postępowaniu administracyjnym nie mogą być naprawione. Tym samym zatem uznano, że roboty budowlane wykonane w mieszkaniu nr [...] nie stanowią niebezpieczeństwa konstrukcji także w odniesieniu do mieszkań stanowiących własność skarżących.
Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego, w związku z konkretnym przepisem Prawa budowlanego, prowadziły postępowanie administracyjne, rozważając zastosowanie tego przepisu nie tylko w abstrakcyjnym kontekście bezpieczeństwa powszechnego, ale też w kontekście ochrony praw (prawa własności do nieruchomości) konkretnych osób, mianowicie skarżących. W ocenie NSA zachodzi więc sprzeczność w stanowisku organów administracji, i tym samym w afirmującym to stanowisko orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, polegająca na tym, że z jednej strony twierdzi się, że prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżących, a z drugiej strony wykonując nakaz wypływający z konkretnego przepisu Prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) prowadzi się to postępowanie właśnie z uwagi na interes skarżących.
Dodać można, że postępowanie zakończone decyzją z [...] września 2008 r. zostało faktycznie wszczęte z uwagi na interwencję skarżącej D. W., przy czym interwencja ta nie była tylko źródłem informacji dla organu nadzoru budowlanego, będącej podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu, ale zaowocowała postępowaniem, w którym badano zgodność z prawem robót budowlanych w kontekście prawa własności skarżącej do mieszkania, na które te roboty budowlane według jej twierdzeń oddziaływały.
Uznanie w tych okolicznościach, że skarżące nie były stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego prowadzi do paradoksu polegającego na tym, że w postępowaniu tym przeprowadza się dowody w związku z twierdzeniami skarżących, które następnie nie mają żadnych praw, aby brać udział w ocenie tych dowodów i ocenie prawnych konsekwencji ustaleń poczynionych w oparciu o te dowody. Przekładając to na konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że na podstawie takich dowodów, jak ocena techniczna oraz oględziny mieszkań skarżących ustalono, że roboty budowlane wykonane w mieszkaniu nr [...] spowodowały "jedynie mikropęknięcia" na ścianach tych mieszkań, niemające wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji w odniesieniu do tych mieszkań, zaś skarżące pozbawione uprawnień wypływających ze statusu strony postępowania tego ustalenia nie mogły kwestionować. NSA podkreśla przy tym, że nic nie wskazuje na to, aby skarżące domagały się od organów nadzoru budowlanego jedynie rozstrzygnięcia mającego na celu naprawienie szkody, jaką były te pęknięcia.
Przeczy też temu stanowisko organów nadzoru, które – jak wskazano – oceniały roboty budowlane, a więc także pęknięcia ścian w mieszkaniu skarżących, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.
To wszystko prowadzi do wniosku, że postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z [...] września 2008 r. dotyczyło interesu prawnego skarżących, a więc postanowienia organów administracji obu instancji, którymi odmówiono wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, oparte na przeciwnym założeniu, zostały wydane z naruszeniem przede wszystkim art. 28 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy kasacyjne w takim zakresie, w jakim zarzuca się w niej naruszenie art. 28 k.p.a. Naruszenie tego przepisu, mimo że stanowi on część aktu normatywnego o charakterze proceduralnym, może być uznane za naruszenie przepisów prawa materialnego, gdyż jego stosowanie wiąże się ściśle z przepisami o takim charakterze (w rozpoznawanej sprawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Z tego względu NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosując ten przepis NSA uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 149 § 3 i art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
W związku z uwzględnieniem skargi organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznają podanie skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z [...] września 2008 r., przy czym uwzględnią, że w świetle niniejszego wyroku nie było podstaw do odmowy wznowienia postępowania z tego powodu, że postępowanie to nie dotyczyło interesu prawnego skarżących.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, oraz wobec uwzględnienia skargi NSA na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania za obie instancje.