Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 566/19 oddalił skargę Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2019 r. znak DON.7200.217.2018.BZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 10 sierpnia 2018 r. Z. C. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 348/13 z dnia 28 lutego 2013 r., znak: WOP.7721.1252.2012.DP, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nr 266/2012 z dnia 4 października 2012 r., znak: PINB.7711.TC.Gm.17.2243.2011, nakładającej na J., P. i A. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 90 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego na terenie działki ew. nr [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. We wniosku podano, że jakkolwiek "inwestor dokonał istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę" i "procedura naprawcza słusznie została przeprowadzona na podstawie art. 50 i 51 Pb", to jednak w jego ocenie "obowiązek nałożony na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, jest niepełny, przez co nastąpiło rażące naruszenie prawa".
Zdaniem wnioskodawcy, skoro w trakcie realizacji zostały również "naruszone przepisy o warunkach technicznych, a mianowicie dach budynku został znacznie wysunięty na moją nieruchomość", to organ winien był także nałożyć na inwestora obowiązek "wykonania określonych robót (w omawianym przypadku przebudowa dachu) celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem".
Budynek ten, jak wynika z akt sprawy, został zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Góra Kalwaria nr 612/93 z dnia 10 grudnia 1993 r., znak: INB-7351/116a/93, zatwierdzającą plan realizacyjny rozbudowy przedmiotowego budynku i zezwalającą na jego rozbudowę. Dowodem na to jest protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 sierpnia 2011 r., z którego wynika, że poprzez dobudowę pomieszczenia od strony północnej uległa zmianie powierzchnia zabudowy i kubatura obiektu.
Decyzją z dnia 27 listopada 2018 r. znak: DON.7200.217.2018.SZG, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu postępowania na wniosek Z. C., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.
W ustawowym terminie, Z. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r., znak: DON.7200.217.2018.BZA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własne orzeczenie.
Z. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Z. C. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące oraz przyjmuje za własne. W ocenie Sądu I instancji słusznie ocenił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie jest obarczona wadą rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia prawa - przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., zwana dalej: "Prawo budowlane").
W ocenie Sądu I instancji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane nie umożliwia właściwemu organowi "narzucenia" rozwiązania projektowego; umożliwia natomiast, oprócz nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, nałożenie także obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych/wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niemniej, jak stanowi ten przepis, może mieć to miejsce tylko "w razie potrzeby". W konsekwencji, zastosowanie ww. przepisu także poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy już na tym etapie organ stwierdzi tego rodzaju niezgodność (wywołaną odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę), która będzie wymagała wykonania czynności lub robót budowlanych dla usunięcia powstałej w ten sposób nieprawidłowości.
Sąd I instancji podkreślił, że nie można pominąć, że niniejsze postępowanie zmierzające do kontroli decyzji opartej na ww. przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane toczyło się w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego. Wbrew stanowisku skarżącego zakres nałożonego obowiązku, ograniczający się do nakazu przedłożenia projektu zamiennego, nie może być postrzegany jako wada rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko skarżącego o wadzie kontrolowanego orzeczenia nie jest uzasadnione. O tym czy dach budynku został wysunięty na teren jego działki, w prawnie wiążący sposób rozstrzygnie projekt budowlany zamienny, który oparty zostanie na mapie wpisanej do stosownego zasobu geodezyjnego i odzwierciedli przebieg prawnej granicy działek.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- I. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z póżn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że w omawianej sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 348/13 z 28.02.2013r., znak: WINB.7721.1252.2012.DP w przedmiocie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, mimo, że materiał przeczy takiemu stanowisku,
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo, że materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadnia uwzględnienie skargi.
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym błędne ustalenie, że w omawianej sprawie decyzja MWINB nr 348/13 z 28.02.2013 r., znak: WINB.7721.1252.2012.DP nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku
- II. przepisów prawa materialnego tj.
- - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło w niniejszej sprawie do niepełnego zastosowanie ww. przepisu tj., nienałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót mających doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, mimo, że materiał dowodowy jak również stan sprawy jednoznacznie wskazywał, że taki obowiązek należało bezwzględnie nałożyć.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał legalność ostatecznej decyzji GINB wydanej w postępowaniu nieważnościowym, w którym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, wobec odstąpienia przez niego od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.
W postępowaniu tym nie jest kwestionowane, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę dokonując zmiany budynku w jego obrysie zewnętrznym. Zatem skarga kasacyjna nie kwestionuje samego faktu prawidłowości zobowiązania inwestora do wykonania obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego, lecz zarzuca rażące naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i nienałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, pomimo, jak zaznaczono, zaistnienia ku temu przesłanek wynikających z okoliczności sprawy.
Z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że organ nadzoru budowlanego - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
W zakresie dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określa jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem.
Do dokonania tej oceny niezbędne jest zaś wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1289/18; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1386/10 oraz z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1420/12).
Zauważyć trzeba, iż konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - co nastąpiło w tej sprawie i drugie - nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, iż o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy - "w razie potrzeby" (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2571/11).
Należy wyraźnie zaznaczyć, że obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 omawianej ustawy jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem. Nie można wobec tego uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje roboty budowlane wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego.
Natomiast istotne jest to, iż na kolejnym etapie tej procedury organ nadzoru budowanego ocenia zgodność projektu zamiennego i właśnie na tym etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego przedłożonego przez inwestora w wyniku wykonania obowiązków nałożonych na niego decyzją uprzednio wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, badanie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości nie jest wyłączone. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Należy także zauważyć, że ewentualne usunięcie fragmentu obiektu usytuowanego częściowo na działce skarżącego, musi być poprzedzone zbadaniem technicznej takiej możliwości i winno wynikać z projektu budowlanego zamiennego.
Tym samym zarzut skargi kasacyjnej rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim nie nałożono na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, pozostaje nieusprawiedliwiony.
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, stwierdzić należy, iż również niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew temu zarzutowi w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych.
W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.
Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest także dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. Tymczasem nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zależy od okoliczności sprawy i podlega ocenie organu, stąd odmienna ocena w tym zakresie skarżącego kasacyjnie nie uzasadnia przyjęcia rażącego naruszenia prawa, poprzez brak orzeczenia w tym zakresie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Niezasadny tym samym jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a., który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga nie została uwzględniona przez sąd administracyjny, a który w takim przypadku ją oddala. Skarżący kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie powołanego przepisu, skoro w tej sprawie skargę oddalono, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzegł wadliwie sąd pierwszej instancji.
Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.