Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Jordanów Śląski, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 września 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. Wójt Gminy Jordanów Śląski wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu o dokonanie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Jordanów Śląski dla terenu położonego w obrębie Jordanów Śląski obejmującego działki nr [...] i [...] w zakresie zmiany zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogi krajowej nr 8, w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu.
Postanowieniem opatrzonym datą 30 lipca 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art.17 pkt 6 lit. b, art. 24 ust.1 i 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 18 a ust. 5, art.19 ust. 2 pkt 1 i art.35 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz.260 ze z.) w związku z art. 106 K.p.a. odmówił uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogi krajowej nr 8.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. podtrzymał stanowisko co do odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogi krajowej nr 8. Organ wskazał, iż planowana lokalizacja terenów obsługi obiektów i urządzeń uczestników ruchu drogowego KS1 nie spełnia warunków przewidzianych dla lokalizacji stacji paliw (przeznaczenie podstawowe terenu KS1) w ciągu drogi klasy GP wynikających z warunków określonych w § 123 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43 poz.430).
Wójt Gminy Jordanów Śląski wniósł na postanowienie z dnia 12 września 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 25 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 24 § 1 pkt 5, art. 7, 77, 107 § 3, art. 124 § 1, art. 126, art. 138, 144 K.p.a., § 123 ust. 2 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazując przede wszystkim, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekroczył termin na dokonanie uzgodnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę, stwierdził, że postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wydane z przekroczeniem 21 dniowego terminu, ustalonego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonuje uzgodnień projektów planów miejscowych w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej w terminie ustalonym przez organ sporządzający projekt planu miejscowego nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. (data wpływu do organu uzgadniającego 9 lipca 2013 r.) Wójt Gminy Jordanów Śląski wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o dokonanie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu.
Mimo że postanowienie opatrzono datą 30 lipca 2013 r., w istocie wydano je dopiero w dniu 2 sierpnia 2013 r. co wynika ze stempla na postanowieniu. Przyznał to także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w zaskarżonym postanowieniu z dnia 12 września 2013 r. Oznacza to, że organ odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego w dniu 2 sierpnia 2013 r., a zatem po upływnie ustawowego terminu zakreślonego dla tego organu na jego wydanie. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków w wyznaczonym terminie uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu miejscowego (art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem Sądu bez wpływu na bieg terminu, o którym mowa w art. 25 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje fakt, że organowi uzgadniającemu nie udostępniono projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że bez wpływu na bieg terminu do uzgodnienia projektu planu miejscowego pozostaje fakt, że Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie udostępniono projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w konsekwencji doszło do uzgodnienia projektu planu miejscowego na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, bez względu na stopień braku ostrości określenia "udostępnia" użytego w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli "udostępnienie" dotyczy łącznie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko, to doręczenie tylko jednego z tych dokumentów (projektu planu miejscowego) należy uznać w istocie za brak wypełnienia obowiązku udostępnienia.
Oznacza to, że nie rozpoczął biegu termin 21 dni do uzgodnienia projektu planu dla organu współdziałającego. Od udostępnienia obu dokumentów uzależnione jest rozpoczęcie biegu terminu. Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że proponowana przez Wójta zmiana przeznaczenia terenu objętego planem pod obiekty i urządzenia obsługi ruchu drogowego, w tym stację paliw nie spełnia warunków przewidzianych dla lokalizacji stacji paliw na ciągu drogi klasy GP określonych w § 123 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przytoczony w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że bez wpływu na bieg terminu do dokonania uzgodnienia pozostaje fakt, że Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie udostępniono prognozy oddziaływania na środowisko. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że po upływie 21 dni od dnia doręczenia projektu planu miejscowego doszło, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Jordanów Śląski w zakresie zmiany zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogi krajowej nr 8.
Przyznana gminie kompetencja do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ustalenia sposobu przeznaczenia terenów (władztwo planistyczne) nie oznacza, że samodzielność gminy w tym zakresie jest absolutna i nie doznaje żadnych ograniczeń. Granice samodzielności gminy wyznaczają przede wszystkim ograniczenia określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności wymóg uzyskania stosownych uzgodnień. Organ sporządzający projekt planu miejscowego występuje o uzgodnienie tego projektu m.in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy. Przewidziany ustawowo wymóg uzgodnienia planu miejscowego stanowi realizację wyrażonej w preambule do Konstytucji RP zasady współdziałania władz w zakresie realizacji zadań publicznych. Uzgodnienie jest formą udziału w tworzeniu planu miejscowego innych organów administracji publicznej w zakresie wykonywania swoich kompetencji ustawowych. Pozytywne stanowisko organu współdziałającego (uzgadniającego) stanowi warunek konieczny uchwalenia planu miejscowego w danym kształcie.
Termin dokonania uzgodnień projektu planu ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta). Termin ten, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być krótszy niż 14 dni i dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie przez organ uzgadniający stanowiska lub warunków w terminie wyznaczonym przez organ sporządzający projekt planu miejscowego uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem projektu. Jak wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, termin do dokonania uzgodnienia liczony jest od dnia udostępnienie "projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko".
Tym samym termin ten rozpoczyna swój bieg od momentu udostępnienia pełnej wymaganej dokumentacji, a zatem od momentu przekazania projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że w przypadku przekazania niepełnego projektu planu miejscowego czy też przekazanie projektu planu bez prognozy oddziaływania na środowisko nie rozpoczyna biegu termin do dokonania uzgodnienia. Takie stanowisko prezentowane jest zarówno w doktrynie (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 243 oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2014, s. 270), jak i w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 458/11).
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 3 lipca 2013 r. Wójt Gminy Jordanów wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o dokonanie, w terminie 21 dni, uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany zagospodarowania terenów przylegały do pasa drogi krajowej. Projekt planu miejscowego został udostępniony (doręczony w dniu 9 lipca 2013 r.), natomiast prognoza oddziaływania na środowisko nie została udostępniona Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. W takich okolicznościach sprawy, należy podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że nie rozpoczął biegu termin do uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogi krajowej.
W konsekwencji nie można uznać, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu planu miejscowego po upływie ustalonego, na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, terminu. Nieudostępnienie prognozy oddziaływania na środowisko nie pozwala na zastosowanie "fikcji uzgodnienia", o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że nie było podstaw do stwierdzenia, że postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostały wydane z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z przytoczonych wyżej względów, skoro stan faktyczny sprawy jest wystarczająco wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Nietrafne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który skarżący wiąże z tym, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia brał udział pracownik organu, który podlegał wyłączeniu. Zaskarżone postanowienie wydała, z upoważnienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, L. M., zaś postanowienie z dnia 30 lipca 2013 r. wydała, z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, M. K. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia brał udział pracownik organu, który podlegał wyłączeniu, w szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, że J. S. brała udział w wydaniu postanowienia z dnia 30 lipca 2013 r. (I instancja). Sama adnotacja na postanowieniu z dnia 30 lipca 2013 r., że sprawę prowadzi J. S. Kierownik Zespołu ds. Zagospodarowania Przestrzennego nie jest wystarczająca, albowiem z akt sprawy nie wynika, żeby podejmowała ona jakiekolwiek czynności w toku postępowania tej sprawie w związku z wydaniem postanowienia z dnia 30 lipca 2013 r.
Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego nie narusza prawa. Zarządca drogi, na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgadnia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Dokonując uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu zarządca drogi uwzględnia wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego, które zostały sprecyzowane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określającym w szczególności warunki stosowania zjazdów.
Zasadniczym powodem odmowy uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad projektu zmiany planu miejscowego było to, że przeprowadzona analiza warunków na drodze krajowej nr 8 wykazała, że projektowana zmiana przeznaczenia terenu pogorszy sprawność układu komunikacyjnego, jak również może przyczynić się do wzrostu zagrożenia w ruchu drogowym. Organ ten uzasadnił swoje stanowisko odnośnie pogorszenia sprawności układu komunikacyjnego oraz wzrostu zagrożenia tym, że projektowana zmiana przeznaczenia terenu pod obiekty i urządzenia obsługi ruchu drogowego, w tym stację paliw nie spełnia warunków przewidzianych dla lokalizacji stacji paliw na ciągu drogi klasy GP określonych w § 123 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 123 ust. 2 powołanego rozporządzenia, na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw poza terenem zabudowanym nie powinna być mniejsza niż 5 km.
Z akt sprawy wynika, czego nie kwestionuje skarżący, że proponowana w projekcie planu miejscowego lokalizacja zjazdu znajduje się na odcinku drogi dk 8 (przewidzianej do kategorii drogi klasy GP), w odległości 1,5 km od istniejącej stacji paliw (w W.). Tym samym przewidziana w projekcie planu miejscowego lokalizacja stacji paliw, w tym także zjazdu jest niedopuszczalna w świetle § 123 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Okoliczność, że projektowana zmiana przeznaczenia terenu obejmuje dodatkowo także przeznaczenie pod inne obiekty (obiekty obsługi podróżnych, w tym restauracji, usługi, hotel), nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia, skoro projektowana zmiana planu miejscowego jako podstawowe przeznaczenie terenu (działek nr [...] i [...]) przewiduje budowę stacji paliw.
Ponadto stosownie do § 113 ust. 7 w związku z art. 123 ust. 3 powołanego rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, że przyjęta w projekcie planu miejscowego lokalizacja zjazdu znajduje się na odcinku drogi dk 8, na którym występują ograniczenia widoczności i zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, czego nie podważa skarżący.
W konsekwencji należy uznać, że chybione są zarzuty naruszenia § 123 ust. 2 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Nie można podzielić również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, na skutek czego w sprawie został wadliwie ustalony stan faktyczny, wyciągnięte zostały błędne wnioski i nieprawidłowo sporządzono uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dowodów (analiza wypadków na drodze nr 8 w km od 93+000 do km 95+000, materiał zdjęciowy, projekt planu miejscowego wraz z załącznikiem graficznym), w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły prawidłowe wnioski, iż projektowana zmiana przeznaczenia terenu może pogorszyć sprawność układu komunikacyjnego, jak również może przyczynić się do wzrostu zagrożenia w ruchu drogowym, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.