Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. A. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia M.A. i Z. A., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. Wskazaną decyzją Wojewoda uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej polegającej na rozbudowie pasa drogowego ul. W. w W. na odcinku od ul. S. do ul. D. i budowie kanalizacji deszczowej, powiat p., województwo [...].
Organ II instancji po zbadaniu sprawy stwierdził, iż M. A. i Z. A. uchybili terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Ministra, nie sposób przyjąć, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy.
M. A. oraz Z. A. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie. Skarżący zarzucili naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez odstąpienie od umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a tym samym - pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a.
Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji (postanowienia), której dotyczy żądanie wznowienia.
Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji (postanowienia). Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu aktu i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi ta informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania.
Z akt sprawy wynika, że M. A. i Z. A. o treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. objętej ich wnioskiem o wznowienie postępowania dowiedzieli się w dniu 3 czerwca 2016 r. z pisma Wojewody informującego o wydaniu tej decyzji, co wprost dokumentują własnoręczne podpisy skarżących widniejące na zwrotnych potwierdzeniach odbioru tego pisma. Powyższe zaś oznacza, że organy prawidłowo przyjęły, że skarżący nie dochowali terminu z art.148 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nadając go dopiero w dniu 23 marca 2017 r.
Sąd podkreślił, że nie jest konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy. Innymi słowy pojęcia "dowiedzenia się o decyzji" nie należy utożsamiać z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji (por. np. wyrok NSA z 18 września 2014 r. II OSK 674/13). Podobnie ocenić trzeba również podnoszoną przez M. i Z. A. okoliczność, że nie powzięli oni wiedzy o przedmiotowej decyzji "z obwieszczenia". W stanie faktycznym niniejszej sprawy powyższe pozostaje bowiem bez wpływu na prawidłowość dokonanego przez organy administracji rozstrzygnięcia.
Z treści wniosku oraz stanowiska skarżących wynika, że podnoszoną przez nich nową okolicznością jest fakt niewyrażania przez nich zgody na podział ich działki i przekonanie o braku potrzeby jej wywłaszczenia, o czym powzięli, w ich ocenie, wiedzę w dniu 14 marca 2017 r. po zapoznaniu się z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., który to organ utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2016 r. ustalającą na rzecz skarżących odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę, a stanowiącą działkę nr [...] w W. Trafnie, zdaniem Sądu, wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący o omawianych przez siebie okolicznościach mieli wiedzę znacznie wcześniej niż deklarują to we wniosku złożonym w analizowanej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że w swoim wniosku z dnia 22 marca 2017 r. skarżący przywołali okoliczność, że Z. A. stawił się w Starostwie Powiatowym w dniu 20 września 2016 r. w sprawie "decyzji Starosty P.", kiedy to został spisany protokół, w którym "kategorycznie odmówił zgody na podział działki [...] i jej wywłaszczenie".
Jednocześnie w tym samym wniosku wskazali, że o podziale wymienionej działki dowiedzieli się w dniu 21 sierpnia 2016 r. przy okazji wydania im operatu szacunkowego. Uzasadnienie decyzji przyznającej skarżącym odszkodowanie z dnia 20 października 2016 r. przywołuje natomiast pismo p.p. A. z dnia 30 października 2016 r., z którego wprost wynika, że ponownie zakwestionowali w nim zasadność przejęcia ich działki przez Gminę. Także w uzasadnieniu decyzji utrzymującej mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] przywołał sprzeciw skarżącego co do podziału działki, widniejący w zapisie protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 20 września 2016 r. przywołanej wyżej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. A., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 § 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w obrocie prawnym zapadłego i zaskarżonego postanowienia (wraz z postanowieniem je poprzedzającym), pomimo że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji odstąpiły od zawiadomienia strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy, co spowodowało pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. oddalenie skargi,
- 2) art. 145 § 1 § 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie postanowień wskutek błędnego przyjęcia, że prowadząc postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego organ administracji jest zwolniony z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i że nie pozostaje to w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, podczas gdy w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego organ nie jest zwolniony z przytoczonego obowiązku, zaś jego niewypełnienie narusza zasadę zaufania, co doprowadziło do oddalenia skargi (miało więc istotny wpływ na jej wynik), pomimo wystąpienia w sprawie podstaw do jej uwzględnienia,
- 3) art. 145 § 1 § 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego zapadłych w sprawie postanowień wskutek przyjęcia, że w przypadku kwestionowania przez stronę określonej daty uzyskania wiedzy o decyzji organ jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu w zakresie możności uzyskania wiedzy o decyzji (i jej treści) w inny sposób, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia,
- 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 89 § 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach, tj. nierozpoznanie zarzutów zgłoszonych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, stosownie do art. 188 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ odwoławczy kilkukrotnie zawiadamiał skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (pisma z: 18 grudnia 2017 r., 1 lutego, 27 marca, 30 maja 2018 r.), odstąpił jednak od zawiadomienia go o możliwości końcowego zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się co do niego. Ostatnie z pism organu, z dnia 30 maja 2018 r. zawiera wyłącznie informację o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy, czego powodem miała być konieczność dokonania dodatkowej "analizy prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego". Za w pełni uzasadnione uznać należy oczekiwanie przez skarżącego, że po przeprowadzeniu tejże dodatkowej analizy zostanie on zawiadomiony o możliwości zapoznania się z całością materiału i możliwe będzie złożenie kolejnych wniosków dowodowych, ewentualnie przedstawienie kolejnych twierdzeń, w tym zwłaszcza dotyczących jego przesłuchania w toku rozprawy administracyjnej.
W podobny sposób uchybiono zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Pismem z dnia 5 października 2017 r. stronę zawiadomiono o nowym terminie załatwienia sprawy, odstąpiono jednakże od zawiadomienia o możliwości końcowego zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami, albowiem kolejnym doręczonym stronie pismem było postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Marginalnie wskazać należy, że na etapie postępowania w pierwszej instancji doszło również do pominięcia pełnomocnika stron i doręczenia pisma z dnia 8 sierpnia 2017 r. bezpośrednio stronie. Zdaniem strony skarżącej, naruszenie to stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 § 1 lit. b p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Odstąpiono bowiem od ustalenia możliwości i terminu powzięcia wiedzy - przez wnioskodawców o wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie wywłaszczeniowej. Nie podjęto również jakiejkolwiek aktywności, która zmierzałaby do potwierdzenia okoliczności zgłaszanych przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania i w kolejnych pismach, np. w postulowanym przesłuchaniu wnioskodawców. Organy obu instancji przyjęły zatem postawę bierną, ograniczającą się do wyłącznie analizy materiałów dostarczonych przez stronę postępowania. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustanawiających nie tylko zasadę prawdy obiektywnej, ale swoiście regulujących również ciężar dowodu na gruncie postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 145 § 1 § 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia (wraz z postanowieniem je poprzedzającym) pomimo, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji odstąpiły od zawiadomienia strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy, co spowodowało pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157). Z akt sprawy wynika, że ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani w postępowaniu odwoławczym wnioskodawcy Z. A. i M. A. nie zostali zawiadomieni przez organy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Zdaniem skarżącego, to uchybienie organów uniemożliwiło mu dokonanie końcowej analizy akt sprawy i złożenie wniosków o przeprowadzenie kolejnych, uzupełniających czynności, takich jak przesłuchanie stron czy przeprowadzenie rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W postępowaniu przed organem I instancji pełnomocnik skarżącego był kilkukrotnie wzywany do wyjaśnienia kwestii daty, w której jego mocodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. (pisma Wojewody z dnia 8 sierpnia 2017 r., z dnia 7 września 2017 r., z dnia 22 września 2017 r.). W odpowiedziach na te wezwania (pisma z dnia 22 sierpnia, 12 września i 4 października 2017 r.) pełnomocnik stron twierdził, że wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2016 r. dopiero w dniu doręczenia im decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie ich działki, tj. 14 marca 2017 r. i wnosił o przeprowadzenie dowodu z dokumentu potwierdzającego doręczenie tej decyzji.
W zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. pełnomocnik wniósł o przesłuchanie wnioskodawców i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na okoliczność uzyskania przez wnioskodawców wiedzy o decyzji z dnia [...] maja 2016 r. z obwieszczenia. Wnioski dowodowe, które - jak twierdzi pełnomocnik skarżącego - wnioskodawca zamierzał złożyć po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zostały złożone już na wcześniejszym etapie postępowania. Zatem strona nie wykazała, aby fakt niezapoznania jej ze zgromadzonym materiałem dowodowym przez organ odwoławczy miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 § 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 p. 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tych zarzutów wskazano, iż organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności "odstąpiono od ustalenia możliwości i terminu powzięcia wiedzy przez wnioskodawców o wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie wywłaszczeniowej". Z twierdzeń strony skarżącej wynika, że o ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. dowiedzieli się w dniu jej doręczenia, tj. 14 marca 2017 r. i znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy.
Zatem zarzut ten jest nieuzasadniony. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji do wyjaśnienia daty, w której jego wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., pełnomocnik strony wskazywał, iż wnioskodawcom nie została doręczona żadna informacja o postępowaniu lokalizacyjnym, nie została im też doręczona decyzja Wojewody [...] dotycząca lokalizacji inwestycji (podziału działki). Wnioskodawcy nie mieli również możliwości zapoznania się z obwieszczeniami publikowanymi w tej sprawie. W skardze kasacyjnej podniesiono, że w niniejszym postępowaniu organy uniemożliwiły wyjaśnienie skarżącemu tych okoliczności, gdyż nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania strony.
Zauważyć jednak należy, iż - jak wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. wnioskodawcy dowiedzieli się w dniu doręczenia im zawiadomienia z dnia [...] maja 2016 r., tj. 3 czerwca 2016 r. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru tego zawiadomienia własnoręcznie podpisane przez wnioskodawców. W zawiadomieniu tym poinformowano strony o miejscu, w którym mogą zapoznać się z treścią tej decyzji i o możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Zatem, dysponując dowodem z dokumentu stwierdzającym datę powzięcia przez wnioskodawców wiadomości o zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, organ nie był obowiązany do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na tę okoliczność. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji (postanowienia), a nie w dacie zapoznania się z jej treścią.
Fakt, iż strony nie zapoznały się z treścią decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2016 r. nie uzasadnia więc przyjęcia, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w którym ta decyzja została wydana rozpoczął swój bieg dopiero po zapoznaniu się stron z decyzją odszkodowawczą z dnia [...] marca 2017 r.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów zgłoszonych w skardze, wskazać należy, iż strona w skardze do Sądu I instancji podniosła zarzuty procesowe zbieżne z zarzutami podniesionymi w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Sąd I instancji nie odniósł się wprawdzie szczegółowo do tych zarzutów, lecz - ze wskazanych wyżej względów - nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzuty te są nieuzasadnione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.