Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 566/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę obojga skarżących na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W związku z wnioskiem Z. D. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 700/10, i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1382/11, w administracyjnym toku instancji zapadła decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], dotyczącej nakazania B. D. rozbiórki wiaty, służącej do przechowywania kombajnu w okresie zimowym, wykonanej w 1996 r., bez wymaganego pozwolenia ani zgłoszenia.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji GINB z 2011 r. wystąpili oboje skarżący, opierając argumentację na przesłankach z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. własnej decyzji z 2011 r.
W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie wskazanego we wniosku przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił kiedy można uznać, że decyzja administracyjna została wydana bez podstawy prawnej, a kiedy – z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zgodził się również, że ww. decyzji GINB z 2011 r. została wydana niezgodnie z ww. wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 700/10, ponieważ organ przy wydaniu tej decyzji, na podstawie art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany był prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1382/11. W wyroku tym Sąd ocenił, że nie ma przeszkód czyniących rozpoznanie wniosku skarżącej niedopuszczalnym ze względu na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 100/05, którym oddalono skargę na ww. decyzję Dolnośląskiego WINB z 2004 r. Organ wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja GINB z 2011 r. zapadła na podstawi właściwego przepisu, tj. art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., jak również w swoim rozstrzygnięciu organ uwzględnił stanowisko Sądu zawarte w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1382/11 – organ miał obowiązek wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Z. D. (współwłaścicielki nieruchomości na której znajduje się wiata objęta nakazem rozbiórki) o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z 2004 r. Jednak to, że ww. osoba bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o nakazie rozbiórki nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), lecz może stanowić przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) – por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II OSK 184/10.
Ponadto, nakazanie rozbiórki jedynie B. D. wynikało z faktu, że nigdy nie wskazywał on na innych współinwestorów przedmiotowej samowoli budowlanej. Przeprowadzone postępowanie dowodowe również nie wykazało istnienia innych inwestorów. Dlatego w decyzji GINB z 2011 r. zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji WINB o nakazie rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego skierowania badanej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), tzn. pełnomocnika, który wg skarżących reprezentował ich do rozprawy kasacyjnej, organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone i podpisane przez oboje skarżących pełnomocnikowi do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy "dot. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego". W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, do dnia wydania kwestionowanej decyzji, ww. pełnomocnictwo nie zostało ani cofnięte przez skarżących, ani pełnomocnik nie zrzekł się go.
Ponadto, udzielone przez skarżących pełnomocnictwo nie ograniczało się jedynie do określonej czynności, tj. do wniesienia skargi kasacyjnej. Pełnomocnik dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (wpływ do organu w dniu 24 kwietnia 2013 r.) poinformował GINB o wygaśnięciu pełnomocnictwa, zatem ww. decyzja z 2011 r., prawidłowo została wysłana do pełnomocnika.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu, że po wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1382/11 nie wszczęto postępowania, organ wskazał, iż w sprawie tej zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości składania wyjaśnień i zapoznania się z aktami sprawy.
Zdaniem organu, w świetle powyższej argumentacji należy stwierdzić, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. – została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili oboje skarżący.
Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy własną decyzję z 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy albo sąd administracyjny sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał uchyloną decyzję (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 marca 2014 r., IV SA/Po 1084/13).
W przedmiotowej sprawie w związku z wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1382/11, GINB zobowiązany był do rozpatrywania przedmiotowej sprawy ponownie (od początku), co uczynił decyzją z 2011 r. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto pismem z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek Z. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB. W związku z tym, wydając decyzję z 2011 r., po uwzględnieniu wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1382/11 nie był zobligowany do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a jedynie na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. powinien poinformować strony postępowania, że w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia strony mogą składać w sprawie wyjaśnienia, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów oraz przejrzeć akta sprawy, czego organ w przedmiotowej sprawie nie zrobił.
Zdaniem organu, powyższe nie stanowi jednak o wadzie rażącego naruszenia prawa, którą byłaby dotknięta kontrolowana decyzja. Nie każde naruszenie prawa stanowi rażące naruszenie prawa, lecz tylko takie, które nie pozwala pogodzić rozstrzygnięcia z konkretnym przepisem prawa na podstawie prostego ich zestawienia i co istotne wada ta tkwić musi w samej decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy i prowadzone jest tylko w granicach określonych podstaw wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 372/10).
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym została skierowania do byłego pełnomocnika, który reprezentował ich do rozprawy kasacyjnej organ ponownie wskazał, że z pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących pełnomocnikowi wynika, że zostało udzielone do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy dot. decyzji [...] WINB. Ponadto, udzielone przez skarżących pełnomocnictwo nie ograniczało się jedynie do wniesienia skargi kasacyjnej. Dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik poinformował GINB o wygaśnięciu pełnomocnictwa, zatem decyzja GINB z 2011 r. (objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności), prawidłowo została wysłana do pełnomocnika jako pełnomocnika skarżących.
Zdaniem organu w okolicznościach mniejszej sprawy niesłuszny jest również zarzut skarżących dotyczący skierowania badanej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Organ ustosunkowując się do zarzutu skarżących zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącego wyłączenia D. K. wskazał, że D. K. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z 2011 r.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oboje skarżący, domagając się jej uchylenia.
Skarżący argumentowali, że decyzja GINB pierwszoinstancyjna, wydana przez D. K., została wydana z naruszeniem art. 24 K.p.a. Ponadto z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. oraz 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. nie wynika podstawa prawna do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszono w sprawie również art. 10 K.p.a. Ponadto Sprawa nigdy nie była wszczęta, a mimo to nadzór budowlany wydawał decyzje. Stwierdzili cyt. "dlatego we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r., zadaliśmy GINB pytanie: "Kto przed wszczęciem postępowania ustalił strony? niestety nikt nam na to pytanie nie odpowiedział".
Ponadto, skarżący wskazali na to, że pytali jaki wniosek wyciągnęła urzędniczka M. M., po otrzymaniu z Sądu Rejonowego w Z. odpisu zupełnego Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej dla ich działki nr [...]. Skarżący podali również, że wezwali R. D. do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedź udzieliła D. K. – cyt. "urzędniczka bardzo zaangażowana w sprawę".
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 566/15, oddalając skargę, wskazał, że kontrolowania w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2011 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2004 r., nie jest obarczona żadną z wad w rozumieniu art. 156 K.p.a. Organ wnikliwie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji specyfikę nadzwyczajnego, nieważnościowego trybu postępowania administracyjnego w szczególności to, że tylko wady enumeratywnie opisane w ww. przepisie prawa mogą stanowić podstawę dla wyeliminowania decyzji ostatecznej. Wskazania te pozostają w zgodzie z przepisami oraz stanowiskiem judykatury. Organ, w wyczerpujący sposób, odniósł się do zarzutów sformułowanych we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji. Argumentację tę Sąd przyjął za własną.
W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie oznacza, że postępowanie to zostanie zakończone decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji kontrolowanej w tym trybie. Po myśli art. 158 § 1 K.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. We wszczętym postępowaniu może dojść do ustaleń uzasadniających rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji albo o odmowie stwierdzenia nieważności. To ostatnie orzeczenie zapada w przypadku ustalenia, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad opisanych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a.
Ponadto w ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., której stwierdzenia nieważności odmówiono w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., organ zastosował się do wskazań WSA w Warszawie zawartych w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1382/11. Wskazania te zostały sformułowane w oparciu wytyczne jakie temu Sądowi udzielił NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 700/10. Mimo, że decyzja WINB była kontrolowana przez WSA we Wrocławiu, który wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr 100/05 skargę oddalił, doszło do jej merytorycznej kontroli pod względem wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. (uwzględniono pogląd prawny wyrażony w uchwale NSA o sygn. akt I OPS 6/09).
Sąd podzielił argumentację organu, że stwierdzone naruszenia zasady procesowej wynikającej z art. 10 K.p.a. prawidłowo, w decyzji z [...] grudnia 2011 r., ocenione zostały jako takie, które nie mają charakteru wad w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a., tym samym decyzja ta (obecnie kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym) nie jest obarczona wadą nieważności z tego tytułu.
Sąd stwierdził również, że pozostałe zarzuty skargi nie mogą wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonej decyzji.
Przedmiotowa dla niniejszego postępowania decyzja GINB z 2011 r., została podpisana przez M. M.. Decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, został podpisana przez D. K., a wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzja, zaskarżona niniejszą skargą, została podpisana przez A. F.. Jak stanowi art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje wyłączenie się pracownika od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Przepis ten nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II OSK 446/15, LEX nr 1666095).
W świetle ww. wskazań nie doszło do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przez pracownika organu, który podlegałby wyłączeniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Z. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo, że zaskarżone decyzje były obarczone wadami powodującymi konieczność stwierdzenia ich nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena legalności zaskarżonej decyzji GINB, która dotyczyła zweryfikowania w postępowaniu nieważnościowym pod względem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. innej decyzji GINB, tj. decyzji z 2011 r. W postępowaniu tym nie chodzi więc niejako o ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nakazu rozbiórki (jego zasadności), lecz czy GINB w sposób merytorycznie prawidłowy ocenił w trybie stwierdzenia nieważności własną decyzję z 2011 r. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie to, że w sprawie skierowano nakaz rozbiórki tylko do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie może stanowić o błędnym skierowaniu decyzji do stron postępowania. Wynika to z tego, że co do zasady nakaz rozbiórki kierowany jest do inwestora, jako do podmiotu odpowiedzialnego za podjęcie nielegalnych działań inwestycyjnych.
W tej zaś sprawie nie kwestionowano, że inwestorem jest B. D., na którego nałożono nakaz rozbiórki. Argumentowano, że decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana tylko do jednego adresata, a z pominięciem współwłaścicielki nieruchomości – Z. D.. Taka okoliczność pominięcia współwłaściciela w postępowaniu nie jest równoznaczna z przesłanką, o jakiej mowa art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., że decyzja została błędnie skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Dlatego w tej sprawie prawidłowo oceniono, że jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to istnienie takiej wady postępowania wyczerpuje przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; a przesłanka taka nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Trudno zatem doszukać się aby decyzja GINB z 2011 r., w omawianym wyżej zakresie swojej oceny, zawierała którąś z wad nieważnościowych, w tym rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto w sprawie w sposób wyczerpujący wyjaśniono okoliczności związane z doręczeniem tej decyzji pełnomocnikowi skarżących.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że udzielony zakres pełnomocnictwa nie uprawniał pełnomocnika do reprezentowania skarżących w postępowaniu nieważnościowym do czasu jego wygaśnięcia, o czym GINB poinformowano przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. W skardze kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przed wydaniem przez GINB decyzji z 2011 r. udzielone pełnomocnictwo nie uprawniało pełnomocnika do reprezentowania skarżących, a więc i odbioru w ich imieniu korespondencji, w tym ww. decyzji GINB z 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że w tym zakresie nie zapewniono stronom czynnego udziału w sprawie, skoro w postępowaniu byli reprezentowani przez pełnomocnika, któremu doręczono decyzję administracyjną.
Ponadto dalsza argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy wady wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) postępowania zakończonego decyzją WINB o nakazie rozbiórki, co miałoby przekładać się na brak wykonalności nakazu rozbiórki, a więc zaistnienie wady nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Wbrew temu stanowisku autora skargi kasacyjnej, w okolicznościach tej sprawy nie można stwierdzić, że nakaz rozbiórki wadliwie skierowano tylko do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, pominięcie w postępowaniu zwykłym jednego ze współwłaścicieli, w sytuacji gdy w sprawie nie zakwestionowano skutecznie, że inwestorem jest tylko jeden ze współwłaścicieli – B. D., nie daje podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Poza tym argumentacja w tym zakresie zawarta w skardze kasacyjnej nie tyle dotyczy wad nieważnościowych tkwiących w decyzji GINB z 2011 r., co legalności zawartej w tej decyzji merytorycznej oceny orzeczonego nakazu rozbiórki (w odniesieniu do wad nieważnościowych), która to argumentacja co do zasady nie mieści się w granicach sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej oceny legalności zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2015 r. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.