Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2040/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. O., A. O., B. O. i K. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji otworów okiennych.
Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu postępowania administracyjnego (zawiadomienie z 13 grudnia 2004 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał H. O. i K. O. doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania H. O. i K. O. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nakazał K. O., H. O., A. O. i B. O. (współwłaścicielom nieruchomości) doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...].
Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. wnieśli H. O., K. O., B. O. i A. O. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nałożył na H. O., K. O., B. O. i A. O. obowiązek likwidacji dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w W. usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym w ścianie szczytowej usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 0,3 m X 0,4 m, które wykonane zostały samowolnie. Organ pierwszej instancji nie ustalił precyzyjnie daty wykonania tych okien. H. O. do protokołu oględzin z dnia 20 listopada 2004 r. złożyła oświadczenie, że okienka są wybudowane przed 1939 r. J. J. w piśmie z dnia 27 grudnia 2004 r. oświadczył, iż jest mieszkańcem a następnie właścicielem budynku 3A od 1956 i wie, że okienka zostały wykonane przez lokatorów w połowie lat 60-tych w trakcie jedynego po wojnie remontu elewacji. W aktach sprawy znajduje się złożona przez H. O. kserokopia aktu notarialnego z dnia 6 marca 1988 r., z którego wynika, iż przedmiotowy budynek wybudowany został w 1938 r. Ponadto akta sprawy zawierają oświadczenia lokatorów, z których wynika, iż okienka powstały w latach 1960–1964 r. Ze szkiców rzutów pomieszczeń przedmiotowego budynku wynika, iż ściana usytuowana w ostrej granicy miedzy nieruchomościami ul. [...] i [...] jest ścianą pełną na wysokości wszystkich kondygnacji. Powyższe oznacza, iż budynek zaprojektowany został bez otworów okiennych w przedmiotowej ścianie, co potwierdza, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej.
Organ ustalił ponadto, że współużytkownikami wieczystymi budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...], co wynika z wypisu z kartoteki i postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2007 r. są: H. O., K. O., B. O. i A. O. Z akt sprawy wynika, iż ani obecni użytkownicy wieczyści, ani poprzedni mieszkańcy budynku nie posiadają wiedzy, kto był inwestorem przedmiotowych robót.
W związku z powyższymi ustaleniami organ odwoławczy uznał, że wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, a zatem zarówno z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi co najmniej 4 m, jak i aktami prawnymi to rozporządzenie poprzedzającymi, tj.: rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego; rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego; rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki; rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Usytuowanie okna w ścianie znajdującej się w granicy posesji było również sprzeczne z rozporządzeniem Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), obowiązującym w czasie budowy przedmiotowego budynku. W myśl art. 277 ust. 1 tego rozporządzenia nowe budynki ogniotrwałe posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej 4 m od granic sąsiadów, a nieposiadające od strony granicy otworów z zachowaniem co najmniej 3 m.
H. O., K. O., B. O. i A. O. zaskarżyli powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2040/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niesporny jest fakt usytuowania okien w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią. Wyprowadzone wnioski dokonane przez organy nadzoru budowlanego znajdują w pełni uzasadnienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazując, że fakt wybicia w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy otworów okiennych jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, a zatem zarówno z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi co najmniej 4 m, jak i aktami prawnymi to rozporządzenie poprzedzającymi a wskazanymi przez organ.
Sąd podkreślił, że usytuowanie okna w ścianie znajdującej się w granicy posesji było również sprzeczne z rozporządzeniem Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze. zm.), obowiązującym w czasie budowy przedmiotowego budynku. W myśl art. 277 ust. 1 tego rozporządzenia nowe budynki ogniotrwałe posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej 4 m od granic sąsiadów, a nieposiadające od strony granicy otworów z zachowaniem co najmniej 3 m.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, uzasadnione było aktualnym współwłaścicielom budynku nałożenie obowiązku likwidacji dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w W. usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...].
Zdaniem Sądu argumentacja stron skarżących sugerująca, że istnienie tych otworów było celowym zamierzeniem projektantów budynku i w takim kształcie pierwotny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Biorąc pod uwagę zarówno wielkość tych otworów oraz ich usytuowanie nie ulega wątpliwości, że zostały one wykonane już po wybudowaniu obiektu i to w okresie powojennym.
Sąd uznał za chybiony zarzut skargi o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem w niniejszej sprawie nie było innej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odrębne stanowisko autorów skargi i dywagacje na temat tego obiektu jako typowego dla modernizmu stanowiącego zamkniętą całość kompozycyjną podniesione w uzasadnieniu skargi nie podważają zasadności i prawidłowości decyzji nadzoru budowlanego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H. O., K. O., B. O. i A. O. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie, które przepisy prawa materialnego strona naruszyła, a tym samym brak legalności rozstrzygnięcia bez wskazania podstawy prawnej. Sąd jedynie wskazał, że organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenie Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, art. 2, 7, 32 Konstytucji;
- 2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia oraz art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. co miało wpływ na wynik sprawy, a polegający na tym, że Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje ocenę stanu prawnego w świetle wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, w szczególności przeprowadzenie wizji bez udziału A. O., B. O., Sąd nie ustosunkował się do prowadzenia sprawy pod nieobecność skarżącego K. O.. W stosunku do K. O. naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewidującego sankcję nieważności, gdy przed sądem strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw Sąd przyjął takie stanowisko za zgodne z prawem w sytuacji, gdy brak udziału strony powoduje nieważność postępowania, którą Sąd winien brać pod uwagę z urzędu tym bardziej, że Sąd również pominął w swoim wyroku udział strony K. O., który przebywał i nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim, czym naruszono prawo procesowe co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w stosunku do K. O. Jak wynika z akt Sądu pierwszej instancji ww. został prawidłowo zawiadomiony o terminach rozprawy. Pierwsza rozprawa została odroczona, w drugim przypadku Sąd odmówił uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy, gdyż stawiennictwo strony na rozprawie nie jest obowiązkowe i nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie, jeżeli zostali prawidłowo powiadomieni nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 p.p.s.a.). W świetle okoliczności tej sprawy zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – pozbawienia strony możności obrony swych praw, nie ma uzasadnienia.
W zaskarżonych decyzjach, jak i w zaskarżonym wyroku przeprowadza się analizę wszystkich aktów prawnych obowiązujących od 1928 r. do chwili obecnej, z której to analizy wynika, że w żadnym okresie nie było dopuszczalne z punktu widzenia prawa budowlanego sytuowanie budynku mieszkalnego z otworami okiennymi w bliższej odległości od granicy działki niż 4 m, co może świadczyć jednoznacznie o braku legalności wykonania przedmiotowych otworów okiennych w ścianie budynku. W związku z powyższym orzeczenia kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji wydano w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1, gdyż stan niezgodności z prawem – przepisami techniczno-budowlanymi wynika z naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
W związku z powyższym niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej jednocześnie "niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie, które przepisy prawa materialnego" zostały naruszone, gdyż te zarzuty wykluczają się wzajemnie.
W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie budzi wątpliwości. Strona skarżąca również nie zaprzecza aby istniały w ścianie budynku przedmiotowe otwory okienne, chociaż polemizuje z nakazem organu ich zamurowania.
Nieistotne natomiast dla wyniku sprawy jest w tym przypadku, dokładne ustalenie daty wykonania otworów okiennych objętych zaskarżoną decyzją oraz kto to wykonał, skoro od zawsze były nielegalne, a wydany nakaz został skierowany w stosunku do współwłaścicieli budynku (art. 52 Prawa budowlanego).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada również wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., nie było więc podstaw do rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Wpis z rejestru gruntów z 1986 r. (k. 232), na którym dopisano, że powierzchnia nieruchomości wynosi 571 m2, a nie 575 m2, niczego nowego nie wnosi w tej sprawie, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a w każdym razie nie można z tego wnosić, że granice działki były zmienione. Przeczy też temu poglądowi pismo Urzędu Miasta St. Warszawy z dnia 1 lutego 2012 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (k. 138).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.