Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1522/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 301/16, oddalił skargę [...] na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z [...] lutego 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanegow Poddębicach z dnia [...] listopada 2015 r., nakazującą [...] rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 3,97 m x 8,37 m, wykonywanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, na działce nr ewid. [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z pismem [...] z 20 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach dnia [...] maja 2011 r. przeprowadził oględziny na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], w sprawie legalności i zgodności z przepisami budowy budynku gospodarczego prowadzonej przez [...], właścicieli przedmiotowej działki. Organ I instancji ustalił, że na ww. działce wykonano fundamenty o wymiarach 410 cm x 850 cm. Inwestorzy okazali zgłoszenie budowy budynku gospodarczego z 16 czerwca 2009r. oraz wniosek z 18 kwietnia 2011 r. o uzupełnienie tego zgłoszenia, dotyczący wymiarów obiektu.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję umarzającą postępowanie, która została uchylona przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kontynuując postępowanie organ stopnia podstawowego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a [...] grudnia 2011r. wydał decyzję, którą nakazał [...] rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego.

Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. organ wojewódzki uchylił postanowienie organu powiatowego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tego samego dnia Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję z [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, obejmujących budowę spornego budynku gospodarczego.

W dniu [...] listopada 2012 r. organ stopnia wojewódzkiego wydał trzy postanowienia, w jednym umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane wniesieniem zażalenia przez [...] na postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., w drugim stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] na to postanowienie, a w trzecim stwierdził, że zażalenie [...] wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Następnie [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wydał postanowienie, którym po raz kolejny wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczym; tego samego dnia organ I instancji wydał także decyzję nakazującą rozbiórkę tego budynku.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. organ II instancji uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z [...] marca 2013 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 136/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia [...] marca 2013r.

Następnie [...] listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wydał opisaną na wstępie decyzję. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy decyzją kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji, organ przytoczył treść art. 153 p.p.s.a. oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaprezentowane w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. i wskazał, że w omawianej sprawie bezspornym jest, iż w dniu 16 czerwca 2009 r. [...] złożyli w Starostwie Powiatowym w Poddębicach wniosek obejmujący zamiar zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. W opisie technicznym do tego zgłoszenia wnioskodawcy wskazali, że wymiary budynku wynosić będą: długość 9,20 m, szerokość 3,80 m (a zatem całkowita powierzchnia zabudowy obiektu wyniesie 34,96 m2), a nadto określili, że odległość od granicy sąsiada wynosi 1,5 m. Niniejsze zgłoszenie zostało pozytywnie zaopiniowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Następnie pismem z 18 kwietnia 2011r. [...] wystąpili do Starostwa Powiatowego w Poddębicach z wnioskiem "o uzupełnienie" tego zgłoszenia, w którym poinformowali organ o zmianie obrysu i powierzchni planowanego budynku, która wynosi 34,85 m2, a obecne jego wymiary to 4,1 m x 8,5 m. Odległość od granicy nieruchomości nie uległa zmianie. Organ podkreślił, że poza sporem pozostaje, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2011 r. na terenie spornej nieruchomości stwierdzono, że budowa budynku gospodarczego została rozpoczęta, bowiem istniały fundamenty o wymiarach 8,5 m x 4,1 m.

Przywołując stanowisko WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 136/15, organ odwoławczy podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż inwestorzy realizują budynek gospodarczy z przekroczeniem granic dokonanego zgłoszenia. Ponadto, inwestorzy przewidzieli w realizowanym obiekcie wystającą część dachu opartą na słupach, tj. otwartą werandę. Posiłkując się przy ustaleniu powierzchni zabudowy treścią Polskiej Normy PN-ISO 9836 oraz orzecznictwem sądów administracyjnych organ uznał, że zabudowa werandy otwartej powinna zostać wliczona do powierzchni zabudowy budynku, co powoduje, że wyniesie ona 48,76 m2. Legalna realizacja takiego budynku gospodarczego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego.

Przechodząc do oceny zgodności wykonywanych robót budowlanych w odniesieniu do norm odległościowych, uregulowanych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ II instancji stwierdził, że mając na uwadze wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenę prawną, wobec spornego obiektu należy orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż narusza on warunki techniczne w zakresie wymagań odnoszących się do sytuowania budynków na działkach budowlanych. Z tych względów zaskarżoną decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, chybionym jest zarzut odwołania dotyczący niezachowania przez organ stopnia powiatowego 2-miesięcznego terminu do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia [...] marca 2013r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, zostało na wniosek skarżących wycofane z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności, postanowieniem tutejszego organu z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Co więcej, nie może ujść uwadze, iż w sytuacji, gdy nie jest możliwym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a zatem dopuszczalnym jest tylko i wyłącznie orzeczenie rozbiórki obiektu, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie musi być poprzedzone podjęciem postanowienia w oparciu o art. 50 tej ustawy.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, [...] wnieśli o uchylenie obu decyzji w całości. Skarżący podnieśli, że skoro postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ II instancji stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, to oznacza, że organ stopnia wojewódzkiego uznał, że przedmiotowy budynek jest zgodny z przepisami prawa. Natomiast w zaskarżonej decyzji, ten sam organ, w tej samej sprawie, twierdzi przeciwnie, że przedmiotowy budynek nie jest zgodny z przepisami prawa. Z tej przyczyny skarżący zarzucili nieuzasadnioną zmienność poglądów organu, co stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.

Ponadto zarzucili naruszenie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, art. 77 § 1, 2, 3 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. podnosząc, że ocena organu wyrażona w zaskarżonej decyzji sprzeczna jest z oceną Sądu, zawartą w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 136/15.

Skarżący podnieśli również, że w zaskarżonej decyzji organ oparł się na treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym po zmianach, jakie nastąpiły dnia 8 lipca 2009 r., a winien był wziąć pod uwagę treść ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 8 lipca 2009 r. tj. w dacie zgłoszenia robót budowlanych.

Zdaniem skarżących, organ błędnie wyliczył także powierzchnię zabudowy i błędnie zinterpretował na szkicu ozdobne elementy na elewacji budynku jako słupy (widok budynku z przodu na szkicu) i nazwał te słupy "werandą otwartą".

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołując treść art. 153 p.p.s.a. wskazał, że w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 136/15, za przesądzone uznać należało, że obiekt będący przedmiotem oceny, wzniesiono niezgodnie z przepisami. Inwestorzy dniu 10 czerwca 2009 r. złożyli bowiem w Starostwie Powiatowym w Poddębicach zgłoszenie, które dotyczyło obiektu o wymiarach 9,20 m x 3,80 m, zaś organ nie zgłosił sprzeciwu. Kolejne zgłoszenie inwestorzy złożyli dnia 18 kwietnia 2011 r. (dotyczyło obiektu o wymiarach 8,5 m x 4,1 m), rozpoczynając roboty budowlane przed upływem terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu. W tej sytuacji, nawet jeżeli przyjąć, że inwestorzy skorzystali z dobrodziejstwa pierwszego zgłoszenia z dnia 16 czerwca 2009 r., to i tak należy zauważyć, że zrealizowane fundamenty w sposób istotny odbiegały od wymiarów zadeklarowanych w tym zgłoszeniu.

Natomiast, odnosząc się do zgłoszenia z 18 kwietnia 2011 r., wskazano, że wprawdzie wykonane fundamenty odpowiadały treści tego zgłoszenia, jednak roboty rozpoczęto przed zakończeniem procedury zgłoszeniowej (w terminie otwartym do wniesienia sprzeciwu), co obliguje organ do prowadzenia postępowania odpowiednio w trybie art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dodatkowo podniesiono, iż inwestorzy przewidzieli w realizowanym obiekcie wystającą część dachu opartą na słupach (otwartą werandę), co organ winien rozważyć przy ocenie powierzchni zabudowy w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że powierzchnia zabudowy spornego obiektu z uwzględnieniem werandy otwartej wyniesie 48,76 m². W takiej sytuacji organ winien przeprowadzić wnikliwą analizę, czy sporny obiekt w istocie wymaga tylko zgłoszenia czy już pozwolenia na budowę. Wskazano przy tym, że art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, chyba że zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W sytuacji bowiem wykonania robót budowlanych przekraczających zakres zgłoszenia organy winny wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie prowadzić je w oparciu o art. 50 i 51 powyższej ustawy.

W sytuacji bowiem, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, winien znaleźć zastosowanie tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiający dokonanie legalizacji.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji spornego budynku podkreślono natomiast, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Gospodarki z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określają usytuowanie obiektów na działce budowlanej, przewidując co do zasady lokowanie ich w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Jednak przewidziano liczne wyjątki. Sytuowanie budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem z treści decyzji o warunkach zabudowy jaką legitymują się inwestorzy wynika, iż budynki należy sytuować zgodnie z niniejszym rozporządzeniem (decyzja ta nie zawiera wyraźnego dozwolenia na zbliżenie obiektów do granicy działki na odległość 1,5 m).

Nadto zawarte w § 12 ust. 3 rozporządzenia wyjątki nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na znaczną szerokość działki inwestorów (ponad 16 m) oraz z powodu wysokości spornego obiektu wynoszącej 4,8 m (przepis stanowiący wyjątek odnosi się do obiektu o wysokości do 3 m).

W świetle powyższego, skarżący nie mogą zatem zasadnie podnosić, że zrealizowana przezeń inwestycja jest zgodna z prawem i odpowiada zgłoszeniu z dnia 16 czerwca 2009 r., bowiem wiążący pogląd przeciwny w tym zakresie został wyrażony w cytowanym wyżej wyroku. Kwestia, jaka była faktycznie powierzchnia zabudowy zgłoszonego budynku, czy odpowiadała ona treści samego zgłoszenia czy też rysunków oraz szkiców do zgłoszenia załączonych (ze szczegółowym zwymiarowaniem obiektu) również została wiążąco oceniona przez Sąd (poprzez wskazanie, że "inwestorzy przewidzieli w realizowanym obiekcie wystającą część dachu", przez co "powierzchnia zabudowy spornego obiektu z uwzględnieniem werandy otwartej wyniesie 48,76 m2".) Podnoszenie zatem przez skarżących na obecnym etapie postępowania, że w istocie od zamiaru realizacji werandy odstąpili lub też, że była to jedynie "imitacja muru pruskiego" (jak w skardze), którą organ mylnie ocenił, nie może być skuteczne.

W rozpoznawanej sprawie, z racji wiążącego stanowiska Sądu wyrażonego w prawomocnym wyroku, kwestia niezgodności z warunkami dokonanego przez inwestorów zgłoszenia, nie podlega kwestionowaniu. Zarówno w przypadku odstępstw od dokonanego zgłoszenia (z uwagi na istotną zmianę wymiarów budynku), jak i przekroczenia granic zgłoszenia (przy przekroczeniu dopuszczalnej powierzchni zabudowy), Sąd wskazał na zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Taki też tryb został przez organ zastosowany.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w świetle zarzutów skargi rozważenia wymagało w pierwszej kolejności, czy brak funkcjonującego w obrocie prawnym aktualnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stoi na przeszkodzie podjęciu decyzji w tym trybie oraz jakie przepisy prawa znajdują zastosowanie w tymże postępowaniu.

Niewątpliwe bowiem w dacie rozstrzygania zaskarżoną decyzją nie funkcjonowało w obrocie prawnym aktualne postanowienie o wstrzymaniu robót. W ocenie Sądu, nie wyłącza to kompetencji organu do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu nie stoi na przeszkodzie procedowaniu w trybie art. 51 powołanej ustawy, jego braku również nie można uznać za dyskwalifikujący w sytuacji, gdy dokonana ocena prowadzonych robót wyklucza zastosowanie rozwiązań innych niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie, na przeszkodzie legalizacji wznoszonego przez skarżących budynku stoją przepisy o warunkach technicznych, określające sytuowanie obiektów na działce budowlanej. Treść § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, istotnie podlegała nowelizacji rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., które weszło w życie 8 lipca 2009 r., tj. po dacie dokonanego przez inwestorów zgłoszenia. Ponieważ jednak ocena zgodności z prawem wykonanych robót odnosi się do przepisów aktualnie obowiązujących, w kontrolowanym postępowaniu zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w brzmieniu nadanym wskazanym wyżej aktem nowelizującym (w odniesieniu do § 12). Te zaś pozwalają na sytuowanie budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2).

Nieruchomość skarżących jest działką zagrodową (siedliskiem gospodarstwa rolnego). Żaden z przewidzianych w § 12 rozporządzenia wyjątków od zasady określonej w § 12 ust. 1, nie pozwala na ulokowanie budynku gospodarczego, będącego przedmiotem postępowania, w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Skarżący nie legitymują się decyzją o warunkach zabudowy umożliwiającą taką budowę, zaś charakter zabudowy (zagrodowy), dodatkowo zaś również szerokość działki i gabaryty wzniesionego obiektu, wykluczają powoływanie się na zacytowane wyżej wyjątki.

Sąd podkreślił, że nawet przy zastosowaniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 lipca 2009 r., legalizacja budynku wzniesionego w odległości 1,5 m od granicy nie byłaby możliwa, gdyż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji na sąsiedniej działce nie istniał żaden obiekt, o jakim mowa w § 12 ust. 4 rozporządzenia, który przewidywał, że jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej [...] wniósł o uchylenie wyroku z 25 listopada 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:
2. 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na mocy wyroku z 28 kwietnia 2015 r. wiążące jest stanowisko w zakresie uwzględnienia werandy przy obliczaniu powierzchni budynku, co skutkowało ustaleniem jego powierzchni powyżej 35 m2, a w konsekwencji uznaniem, że w takim przypadku zasadne jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i oddaleniem skargi;
3. 2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na mocy wyroku z 28 kwietnia 2015 r. wiążące jest stanowisko w zakresie dopuszczalności posadowienia budynku na działce skarżącego w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, podczas gdy prawidłowa analiza wyroku z 28 kwietnia 2015 r. oraz analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie powinna prowadzić do wniosku, że w dacie zgłoszenia budynku w 2009 r., na sąsiedniej działce znajdował się budynek i spełnione były warunki określone w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 8 lipca 2009 r.;
4. 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania sądowego wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a. W takim stanie rzeczy WSA winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję;
5. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego;
6. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
7. 1) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "powierzchnia zabudowy" skutkującą błędnym uznaniem, że budynek posiada werandę, której powierzchnię wlicza się do powierzchni zabudowy, co skutkuje wnioskiem o przekroczeniu powierzchni określonej tym przepisem i konieczności uzyskania pozwolenia na budowę;
8. 2) § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z 12 marca 2009 r., które weszło w życie 8 lipca 2009 r.;
9. 3) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na błędnym uznaniu, że pozostawiony bez rozpoznania wniosek skarżącego z 18 kwietnia 2011 r. stanowi nowe zgłoszenie budowy obiektu;
10. 4) art. 50 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o nakazie rozbiórki może być wydana po upływie 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, jak również bez uprzedniego wydania takiego postanowienia.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, iż w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 136/15 WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, iż powierzchnia zabudowy spornego obiektu z uwzględnieniem werandy otwartej wyniesie 48,76 m2.

W takiej sytuacji organ winien przeprowadzić wnikliwą analizę, czy sporny obiekt w istocie wymaga tylko zgłoszenia, czy już pozwolenia na budowę. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie zawiera wiążącej oceny prawnej, a jedynie wskazanie co do rozważenia faktu, iż inwestorzy przewidzieli w realizowanym obiekcie wystającą część dachu opartą na słupach przy ocenie powierzchni zabudowy. Sąd nie dokonał finalnej oceny prawnej opisanych kwestii, a jedynie wskazał konieczność przeprowadzenia dalszej, gruntownej analizy zaistniałej sytuacji przez organ. Mimo to WSA w zaskarżonym orzeczeniu błędnie przyjął, że kwestia powierzchni zabudowy zgłoszonego budynku również została wiążąco oceniona przez Sąd.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących sposobu obliczania powierzchni zabudowy, sporu w zakresie odległości budynku od granic z sąsiadującą działką oraz do zarzutów naruszenia m.in. art. 8, art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego i art. 32 Konstytucji RP. Nie odniósł się też do nowych dowodów wskazanych w skardze tj. protokołu z oględzin z 9 września 2015 r.

Ponadto WSA przeprowadził błędną wykładnię pojęcia "powierzchnia zabudowy", co prowadziło do nietrafnego wniosku, że wynosi ona 48,76 m2. Błędnie bowiem przyjął, że wobec braku zdefiniowania na gruncie Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych pojęcia "powierzchnia zabudowy" przy ustaleniu jej należy posiłkować się treścią Polskiej Normy PN-ISO 9836. Akty normatywne wyższego rzędu nie mogą być interpretowane przez akty normatywne niższego rzędu. Wykładnia pojęcia powierzchni zabudowy winna być dokonywana w oparciu o art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że w chwili składania zgłoszenia tj. 10 czerwca 2009 r. na sąsiedniej działce [...] posadowiony był budynek w postaci domku rekreacyjnego, którego ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych usytuowana była w odległości nie mniejszej niż 1,5-3,0 m od granicy działek. Tym samym obiekt objęty zgłoszeniem spełniał wszystkie przesłanki przewidziane w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Powołane przez WSA w uzasadnieniu wyroku brzmienie § 12 nadane rozporządzeniem zmieniającym z 12 marca 2009 r., które weszło w życie 8 lipca 2009 r., nie może być stosowane, ponieważ zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, jego przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że sporządzone przez skarżących pismo z 18 kwietnia 2011 r., nazwane wnioskiem o uzupełnienie zgłoszenia, stanowiło w istocie zawiadomienie o modyfikacji obejmującej nieistotne zmiany w stosunku do zgłoszenia z 10 czerwca 2009 r. Nie można go traktować jako nowego zgłoszenia, a rozpoczęcie robót budowlanych przed 18 kwietnia 2011 r. było dokonane na podstawie zezwolenia z 10 czerwca 2009 r. W efekcie budynek można było wznosić w odległości 1,5 m od granicy, ponieważ obowiązujące przepisy dopuszczały taką możliwość. Ponadto roboty rozpoczęte przed 18 kwietnia 2011 r. nie stanowiły samowoli budowlanej, ponieważ miały swoje oparcie w zgłoszeniu dokonanym 18 czerwca 2009 r.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem, że brak w obrocie postanowienia o wstrzymaniu robót, jak również utrata ważności tego postanowienia, nie wyłącza kompetencji organu do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Termin 2 miesięcy jest bowiem okresem, w którym organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze, a samo wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót jest warunkiem dalszego procedowania w postaci wydania decyzji na podstawie ww. przepisu. Postanowienie takie traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1, a bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek tylko jeden z jej zarzutów okazał się trafny.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony.

Nie są zasadne dwa pierwsze zarzuty wywodzone z podstawy kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 136/15, którego obszerne fragmenty przytoczone zostały w pisemnych motywach rozstrzygnięcia objętego skargą kasacyjną, wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że Sąd przesądził wówczas kwestię prawidłowości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynku gospodarczego realizowanego przez [...] na działce oznaczonej nr [...] w [...]. W sprawie miały bowiem miejsce dwa zgłoszenia: pierwsze 10 czerwca 2009 r., a drugie (nazwane przez stronę uzupełnieniem) - 18 kwietnia 2011 r. Nawet jeżeli przyjąć, że inwestorzy skorzystali z dobrodziejstwa pierwszego z tych zgłoszeń, to zrealizowane przez nich fundamenty w sposób istotny odbiegały od wymiarów w nim zadeklarowanych. Odpowiadały wprawdzie treści zgłoszenia z 18 kwietnia 2011 r., lecz roboty rozpoczęto przed zakończeniem procedury zgłoszeniowej (w terminie otwartym do wniesienia sprzeciwu), na co wskazują wyniki oględzin przeprowadzonych 11 maja 2011 r. To z kolei powoduje, że obiekt był realizowany w sposób nielegalny.

Kwestią otwartą i wymagającą wyjaśnienia, w świetle stanowiska wyrażonego w wyroku z 28 kwietnia 2015 r., pozostała jedynie ocena podstawy prawnej, w oparciu o którą organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie legalizacyjne.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd wypowiedział się wiążąco w tym wyroku także co do powierzchni realizowanego budynku, która przekroczyła 35 m2 podkreślając, że z akt sprawy wynika, iż powierzchnia zabudowy spornego obiektu z uwzględnieniem werandy otwartej (przewidzianej w zgłoszeniu jako wystająca część dachu oparta na słupach) wynosi 48,76 m2. Z uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 136/15 wynika również, że Sąd zalecił - w związku z taką, a nie inną powierzchnią zabudowy - przeprowadzenie wnikliwej analizy "czy sporny obiekt w istocie wymaga tylko zgłoszenia czy już pozwolenia na budowę", co miało istotny wpływ na zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej, a mianowicie art. 50 i 51 czy też art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Okoliczność powierzchni zabudowy nie wymagała zatem badania przy ponownym postępowaniu administracyjnym, co prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie czyniąc przedmiotem oceny rozważań organu w tym zakresie zawartych w decyzji objętej skargą.

Dlatego jako nietrafny uznać należy pierwszy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. opisany w pkt 1 ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadnym okazał się także kolejny zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pkt 1 ppkt 2).

Przede wszystkim podkreślić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do legalizacji wznoszonego budynku gospodarczego z uwagi na naruszenie norm odległościowych wynikających z powyższego rozporządzenia, nie zostało wywiedzione z poglądu wyrażonego w sprawie sygn. akt II SA/Łd 136/15 – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej w omawianym zarzucie – lecz z obowiązującej zasady, że w postępowaniu legalizacyjnym zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy, a nie w dacie wznoszenia obiektu czy też zgłoszenia jego budowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono jedynie, że właśnie z tego powodu rozważania Sądu poprzednio orzekającego w niniejszej sprawie koncentrowały się na przepisach rozporządzenia obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Tym samym, dokonując oceny stanowiska organu co do naruszenia przepisów rozporządzenia stanowiącego przeszkodę do legalizacji budynku gospodarczego, Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 153 p.p.s.a., a zatem nie mógł go naruszyć.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. stanowi natomiast formalną podstawę dla sądu administracyjnego do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia przez Sąd pierwszej instancji obu przytoczonym przepisom upatruje autor skargi kasacyjnej w "niedostrzeżeniu przez WSA, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania sądowego wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a."

Niezależnie od ogólnej uwagi, że żaden przepis k.p.a. nie określa zasad postępowania sądowego, które uregulowane jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), a sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów procedury administracyjnej, powiedzieć trzeba, że argumentacja przytoczona na poparcie omawianego zarzutu nie może zostać uznana za trafną. To prawda, że decyzja objęta skargą była kolejną już podjętą przez organ II instancji w tej sprawie, a wcześniej wydane decyzje zawierały także rozstrzygnięcia umarzające postępowanie administracyjne, jednak ramy ponownego postępowania przed organami zostały w sposób jednoznaczny zakreślone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 136/15. Dlatego prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko o "zmienności poglądów prawnych tego samego organu" jako naruszenie zasad określonych w art. 8 i 11 k.p.a. pozostać musi bez znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe, zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd. W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Przedstawia ono stan faktyczny, jaki ustalił organ w zaskarżonej decyzji, przyjęty za podstawę rozważań Sądu Wojewódzkiego oraz zasadnicze zarzuty zawarte w skardze. Wskazano także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wprawdzie w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku Sąd istotnie nie odniósł się do wszystkich, bardzo licznych zresztą, zarzutów podniesionych w skardze, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały bowiem zaprezentowane w sposób, który umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Jeżeli chodzi o sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, to trzy z nich, opisane w pkt 2 ppkt 1), 2) i 3) uznać należy za niezasadne.

Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "powierzchnia zabudowy" przede wszystkim dlatego, że przyjął w tym zakresie wiążące stanowisko wyrażone już w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łe 136/15. Okoliczność ta nie mogła podlegać ponownemu badaniu z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., o czym szerzej była mowa przy omawianiu zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu.

Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nowelizującym z 12 marca 2009 r., które weszło w życie 8 lipca 2009 r. Pogląd wyrażony w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji jest bowiem prawidłowy i Naczelny Sąd Administracyjny w całości go podziela.

Zasadność zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tj. przed 8 lipca 2009 r., skarżący kasacyjnie wywodzi z uregulowania zawartego w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461). Zgodnie z nim, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Reguła intertemporalna z § 2 rozporządzenia zmieniającego ma jednak zastosowanie tylko w stosunku do robót budowlanych zgłoszonych w sposób zgodny z prawem i co za tym idzie wykonywanych legalnie, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Rację ma przy tym Sąd Wojewódzki wskazując na ogólnie przyjętą w orzecznictwie sądowym zasadę, zgodnie z którą w każdym procesie legalizacyjnym należy stosować przepisy dotyczące warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji.

Celem i istotą każdego postępowania legalizacyjnego (naprawczego), będącego konsekwencją zrealizowania przez inwestora robót budowlanych w sposób naruszający prawo, jest bowiem doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjęcie za autorem skargi kasacyjnej, że legalizacja budynku gospodarczego realizowanego w niniejszej sprawie z naruszeniem warunków określonych w zgłoszeniu, a więc doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, miałaby nastąpić wedle przepisów już nieobowiązujących, powodowałoby sytuację nie do zaakceptowania, w której mimo legalizacji nadal mielibyśmy do czynienia z obiektem pozostającym w sprzeczności z aktualnym porządkiem prawnym. Takie założenie nie daje się pogodzić z celem postępowania legalizacyjnego. Dlatego do oceny, czy budynek objęty przedmiotem postępowania nie narusza przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r., zastosowanie miały uregulowania tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

Z tych powodów, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostać także musiały twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w chwili składania zgłoszenia na sąsiedniej działce nr [...] posadowiony był budynek - domek rekreacyjny, którego ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych usytuowana była w odległości nie mniejszej niż 1,5-3,0 m od granicy.

Nie może także podlegać uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającego na błędnym uznaniu, iż pozostawiony bez rozpoznania wniosek skarżącego z 18 kwietnia 2001 r. stanowi nowe zgłoszenie budowy. Jak powiedziano już na wstępie, ocena prawna zgłoszenia z 10 czerwca 2009 r., a następnie drugiego zgłoszenia z 18 kwietnia 2011 r., przeprowadzona została w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 136/15 i z mocy art. 153 p.p.s.a. związanym tą oceną pozostawał nie tylko Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę po raz drugi, ale także Naczelny Sąd Administracyjny.

Rację ma natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 50 ust. 1 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w dacie rozstrzygania decyzją objętą skargą nie funkcjonowało w obrocie prawnym aktualne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, co w ocenie Sądu pozostaje jednak bez znaczenia, bowiem utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu nie stoi na przeszkodzie procedowaniu w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a brak postanowienia nie jest dyskwalifikujący w sytuacji, gdy dokonana ocena prowadzonych robót wyklucza zastosowanie rozwiązań innych niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, który odniósł się w ten sposób do zarzutu odwołania i przyznał jednocześnie, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z [...] marca 2013 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, zostało wycofane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności postanowieniem z [...] stycznia 2015 r.

Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku nie uwzględnia jednak należycie głównego problemu, jaki występuje w sprawie, a mianowicie tego, że decyzja organu powiatowego orzekająca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o rozbiórce budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] z [...] listopada 2015 r., utrzymana następnie w mocy decyzją z [...] lutego 2016 r. kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji, zapadła po upływie terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w tym przepisie.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika jednocześnie, że postępowanie dotyczące budynku gospodarczego prowadzone było wobec wykonywanych (a nie już wykonanych) robót budowlanych, a więc w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego, o jakim mowa w tym przepisie, było zatem jednym z niezbędnych i wymaganych prawem elementów postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy. Stosownie zaś do treści art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wedle którego postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być podjęta decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 powyższej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 861/06; z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2952/13; z 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2931/12). Po upływie tego terminu, o ile nie nastąpi zmiana okoliczności faktycznych, wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest niedopuszczalne, nie jest bowiem możliwe nałożenie obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy Prawo budowlane.

Podkreśla się także, że dwumiesięczny termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy, ma przede wszystkim charakter mobilizujący dla organów administracyjnych tworząc jednocześnie dla inwestora gwarancję, że wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie wydłużane ponad ustawowy termin, co niejednokrotnie wiązałoby się dla niego z możliwością poniesienia z tego tytułu szkody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 512/13 oraz wspomniany już wyrok z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2952/13).

Zauważyć jednocześnie należy, że upływ dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego powoduje, że ustaje wprawdzie zakaz prowadzenia robót budowlanych, ale nie oznacza to jeszcze, że roboty te stały się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia. Niezależnie od możliwości wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (a więc w stosunku do wykonanych już robót budowlanych), w orzecznictwie wyrażany był także pogląd, że zasada jednokrotnego wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie dotyczy przypadków, w których mamy do czynienia ze zmianą stanu faktycznego, która otwiera dla organu nadzoru budowlanego po raz wtóry możliwość wstrzymania robót budowlanych, prowadzonych – tak jak w niniejszym przypadku – w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 297/12).

Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie wydane zostały 3 postanowienia wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego:

1. - pierwsze z [...] października 2011 r., uchylone następnie postanowieniem organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2012 r. Jak wynika z postanowienia organu I instancji z [...] października 2011 r., stan zaawansowania budowy ograniczał się wówczas do wykonania fundamentów budynku;
2. - drugie z [...] sierpnia 2012 r. W trakcie oględzin przeprowadzonych 2 kwietnia 2012 r. stwierdzono zrealizowanie ścian budynku przygotowanych pod wykonanie więźby dachowej;
3. - trzecie z [...] marca 2013 r., wobec którego stwierdzona została nieważność postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r.

Z powyższego wynika zatem, że drugie postanowienie o wstrzymaniu z [...] sierpnia 2012 r. wydane zostało w nowych okolicznościach faktycznych w stosunku do postanowienia z [...] października 2012 r., gdyż inwestorzy kontynuowali roboty budowlane. Wobec zmiany stanu zaawansowania robót organowi nadzoru budowlanego, od daty wydania tego postanowienia, otworzył się zatem ponownie dwumiesięczny termin do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust.1 Prawa budowlanego, którego – jak wynika z ustaleń kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji - nie wykorzystał.

Nie ulega również wątpliwości, że okoliczność dotycząca stwierdzenia nieważności trzeciego postanowienia z [...] marca 2013 r. (postanowienie w tym przedmiocie podjęte zostało po wydaniu decyzji objętej skargą w sprawie II SA/Łd 136/15), nie była przedmiotem oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 kwietnia 2015 r. Nie została także ujęta w ustaleniach faktycznych, które legły u podstaw rozważań przeprowadzonych w uzasadnieniu tego wyroku, co pozwala na odniesienie się do tej kwestii bez naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] marca 2013 r. eliminuje je z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co w konsekwencji powoduje uznanie tego postanowienia jako niebyłego od samego początku. W rezultacie, mamy do czynienia w sprawie z sytuacją, w której postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, uprawniające organ do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, wydane zostało 20 sierpnia 2012 r., zaś decyzja o rozbiórce obiektu w oparciu o ten przepis (art. 51 ust.1 pkt 1) zapadła [...] marca 2013 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu dwumiesięcznego z art. 50 ust. 4 tej ustawy. Wprawdzie decyzja ta uchylona została następnie przez Sąd wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r., jednak powołany przepis nie wymaga, aby jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 miało walor ostateczności, wystarczy bowiem, że organ I instancji podejmie je w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Skutek prawny stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] marca 2013 r. (przy założeniu, że postanowienie z [...] stycznia 2015 r. jest ostateczne) powoduje jednak, że ustalenia takiego nie można w stanie sprawy przyjąć.

Wszystkich tych okoliczności nie dostrzegł jednak Sąd Wojewódzki kontrolując legalność poddanej mu pod osąd decyzji z [...] lutego 2016 r. Zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie sprzeciwia się utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu, o jakiej mowa w art. 50 ust. 4 ustawy, nie może być zaakceptowany w niniejszym postępowaniu, które toczyło się w stosunku do robót wykonywanych, a więc takich, które nie zostały jeszcze zrealizowane i w którym podejmowane były przez organ nadzoru budowlanego postanowienia w trybie art. 50 ust.1. Jedynie w sytuacji opisanej w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.

1) możliwe jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust.1, bez potrzeby wstrzymywania prowadzenia robót budowlanych. Inne rozumienie omawianych przepisów pozbawiałoby regulację zawartą w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 jakiegokolwiek prawnego znaczenia, skoro mimo upływu terminu określonego w tych przepisach organ i tak mógłby w każdym czasie wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust.1 pkt 1-3.

W takim stanie rzeczy nie było podstaw do oddalenia skargi, co jednak nie oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Ocenę taką należy uznać za przedwczesną, gdyż koniecznym staje się ustalenie, którego zabrakło w decyzji obu organów, czy po dacie wydania postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. inwestorzy kontynuowali realizację budowy i czy w zakresie stanu zaawansowania robót budowlanych nastąpiły zmiany, które umożliwiłyby organowi, zgodnie z wcześniej zaprezentowanym stanowiskiem prawnym, podjęcie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nowe okoliczności faktyczne zmieniają bowiem sytuację prawną zarówno inwestorów, jak i organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie wobec wykonywanych robót budowlanych.

Mając zatem na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uwzględniając skargę kasacyjną ze wskazanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów I i II instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. Organy administracji naruszyły bowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja orzekająca o rozbiórce obiektu podjęta została co najmniej przedwcześnie.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wyjaśni okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o których mowa wyżej, a następnie wyda stosowną decyzję mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną.