Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1128/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [..] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [..] marca 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem na ścieki na dz. nr ewid. [..]8 w miejscowości Ł. i udzielającą M. i K. małżeństwu K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej A. M. wniósł o uchylenie wyroku z 30 stycznia 2017 r. w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w procesie budowlanym słusznego interesu osób trzecich pozostających w obszarze oddziaływania obiektu, pomimo jego oczywistego istnienia;
- 2. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe zatwierdzenia projektu budowlanego opartego na niezgodnej ze stanem rzeczywistym mapie geodezyjnej;
- 3. § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i faktyczne niezastosowanie albowiem poprzez zezwolenie na wzniesienie budynku inwestorów został ograniczony dostęp do naturalnego naświetlenia co najmniej dwóch pomieszczeń skarżącego;
- 4. art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu przez organ sprawdzenia zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i kompletności projektu budowlanego pod kątem aktualności, prawdziwości i zgodności ze stanem faktycznym mapy geodezyjnej, na której oparto projekt, podczas gdy organ był do tego zobowiązany.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, iż wraz z małżonką na swojej działce prowadzą gospodarstwo agroturystyczne, które stanowi praktycznie ich jedyne źródło utrzymania. Charakter prowadzenia takiej działalności i jej sens opiera się głównie na otoczeniu nieruchomości, na której jest prowadzona. Zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego budynek o wysokości ok. 9 metrów, który ma być wybudowany w niewielkiej odległości od okien, będzie stanowić poważne utrudnienie w prowadzeniu takiej działalności.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób zgodzić się z argumentacją zawartą w stanowiskach zarówno organów budowlanych obu instancji oraz WSA, że odsunięcie budynku o trzy metry w stronę przeciwległej granicy działki inwestora nie wprowadzi jakiejś zasadniczej zmiany i nie poprawi atrakcyjności widoku z gospodarstwa agroturystycznego. Takie usytuowanie budynku inwestorów zdecydowanie zmniejszyłoby zacienienie nieruchomości w stosunku do obecnego projektu oraz w większym stopniu pozwoliłoby na zachowanie pięknego widoku na las, który stanowi podstawową atrakcję gospodarstwa agroturystycznego.
W jego ocenie nie można uznać również zasadności innego argumentu zawartego w odpowiedzi na odwołanie, stwierdzającego, że zarzuty zmniejszenia atrakcyjności agroturystyki mogą być przedmiotem postępowania cywilnego. Należy zauważyć, że właściciel nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu, jedynie w trakcie postępowania administracyjnego może mieć faktyczny wpływ na umiejscowienie budynku i zapobiec niekorzystnym dla niego skutkom.
Nie można także pominąć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą w zakresie interpretacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego "właściciel sąsiedniej nieruchomości ma wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Wyważenie interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości".
W sytuacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wg projektu w obecnym kształcie nie tylko zaburzy funkcjonowanie gospodarstwa agroturystycznego w chwili obecnej, co może doprowadzić nawet do jego likwidacji, a także uniemożliwi jakikolwiek rozwój tej działalności i zniszczy widoki na jej rozbudowę w przyszłości.
Ponadto zgodnie z informacjami uzyskanymi w Urzędzie Gminy Niegowa, działka inwestora nie ma wytyczonych geodezyjnie granic. W niniejszym postępowaniu, pomimo podniesienia tego zarzutu na każdym etapie postępowania, nie dokonano sprawdzenia faktu wytyczenia granic geodezyjnych, pomimo że stanowi to konieczny warunek kompletności i prawidłowości projektu budowlanego zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Wady ujawniające się w trakcie postępowania, czy to w zakresie projektu, prawa własności nieruchomości, wytyczenia granic i samego budynku, czy wreszcie ustalania zacieniania, czego dokonał jedynie arbitralnie projektant (poprzez adnotację) wydaje się wskazywać, że cały proces był wadliwy, a tym samym "legalizacja" budowy nie powinna mieć miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.
Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził ocenę zarzutów skargi kasacyjnej przyjmując za prawidłowy stan faktyczny, który Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę rozważań w zakresie oceny prawidłowości zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, opublikowanego w Dz.U.2016.290 t.j.). Zgodnie z tymi przepisami, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (art. 5 ust. 1 pkt 8) oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9).
Naruszenia obu przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organów nadzoru budowlanego, które w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, zatwierdziły projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [..]8 w miejscowości Ł., w granicy z sąsiednią działką nr [..]9 należącą do skarżącego kasacyjnie. Jak wynika z uzasadnienia omawianego zarzutu i argumentacji przytoczonej na jego poparcie, brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, polega na utrudnieniu prowadzenia i uniemożliwieniu rozwoju działalności agroturystycznej małżonków M. na nieruchomości, w granicy której zaprojektowano dom mieszkalny na działce nr [..]8, co wynika z zacienienia tej nieruchomości oraz "zmniejszenia atrakcyjności widoku gospodarstwa agroturystycznego".
Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego powinno być interpretowane w sposób obiektywny tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Interesy te muszą zatem znajdować umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób, często postrzeganych subiektywnie (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 960/09; z 30 stycznia 2019 r., II OSK 560/17, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Unormowania zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w tym także w pkt 8 i 9) stanowią zatem ogólną regułę interpretacyjną, znajdującą uszczegółowienie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Bez wykazania naruszenia takich przepisów w procesie budowlanym, nie można więc mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich.
Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, z obrazą jakich przepisów należy powiązać stanowisko, że zatwierdzony decyzją kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji sposób usytuowania budynku mieszkalnego, utrudni prowadzenie działalności agroturystycznej na działce nr [..]9 i uniemożliwi jej rozwój w przyszłości, powiedzieć trzeba, że umiejscowienie budynku w granicy działki dopuszczone zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie miejscowości Ł. Okoliczność tę podkreślały zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 lit. c uchwały Nr 69/XII/2007 Rady Gminy Niegowa z dnia 31 października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niegowa w części dotyczącej miejscowości M. i Ł., na terenach oznaczonych symbolem MN –zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na których położone są działki [..]8 i [..]9, dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, taka lokalizacja budynku pozostaje w zgodzie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem, zgodnie z którym sytuowanie budynku na działce budowlanej dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd Wojewódzki podniósł również, że zaproponowana w projekcie lokalizacja budynku jest najmniej uciążliwa dla sąsiedniej nieruchomości, albowiem inwestor odsunął budynek od drogi na taką odległość, aby nie przesłaniać budynku skarżących. Słusznie także zauważył, że kwestionując usytuowanie budynku sąsiadów w granicy i wskazując możliwość budowy w granicy z drugiej strony działki inwestorów, skarżący nie zauważają, że sami mają nieruchomość zabudowaną dwoma budynkami, również zlokalizowanymi w granicy z sąsiednią działką.
Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej nie mogą wyłączać uprawnień inwestora do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej, wynikających z art. 4 Prawa budowlanego. Ponadto nie do pogodzenia z porządkiem prawnym jest, aby rozważać wyłącznie sprawę przy uwzględnieniu interesów tego podmiotu, który już swoją nieruchomość zabudował, odmawiając jednocześnie prawa do analogicznej zabudowy właścicielowi sąsiedniej działki (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 801/08).
Skoro zatem realizacja budowy w granicy z działką skarżącego kasacyjnie jest zgodna z przepisami prawa miejscowego oraz z § 12 ust. 2 rozporządzenia, a oceny zaprezentowanej w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki skarga kasacyjna nie podważyła w żadnym zarzucie, nie można mówić o nieodpowiednim usytuowaniu budynku na działce budowlanej (art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego), czy też o naruszeniu w tym zakresie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9).
Nie są również trafne zarzuty naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, opisane w pkt 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia tych przepisów upatruje skarżący kasacyjnie w oparciu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany na mapie geodezyjnej niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym. W ocenie autora skargi kasacyjnej, działka inwestora nie ma wytyczonych granic geodezyjnych, co ma wynikać z informacji uzyskanych przez skarżącego.
Zgodnie z treścią pierwszego powołanego wyżej przepisu, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Z kolei art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane zawiera obowiązki organu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, dotyczące sprawdzeń w zakresie:
- - zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1);
- - zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- - kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 35 ust. 1 pkt 3).
Treść sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przytoczonych przepisów, z powołaniem się na bliżej nieudokumentowane informacje dotyczące braku wytyczenia granic geodezyjnych działki nr [..]8 i wadliwie sporządzoną mapę, cechuje taki stopień ogólności, że merytoryczne odniesienie się do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe. Poza tym trudno powiązać opis tego zarzutu, przedstawiony zarówno w petitum jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z naruszeniem § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego bądź też art. 35 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane.
Związanie granicami skargi kasacyjnej, o jakim mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że dysponentem przedmiotu zaskarżenia jest autor skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może go zastępować w precyzowaniu, uzupełnianiu bądź formułowaniu konkretnych zarzutów. Skoro kasator podnosi zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, winien dokładnie wskazać, na czym zarzucane uchybienie polega i dlaczego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji przepis ten niewłaściwie wyłożył bądź wadliwie zastosował w stanie sprawy. Uzasadnienie zarzutów kasacyjnych, aby odnieść zamierzony skutek, powinno bazować na przekonującej argumentacji prawnej, a opis zarzutu należy powiązać z konkretną normą przepisu prawa materialnego, którą autor skargi kasacyjnej uznaje za naruszoną.
Ponieważ omawiane zarzuty nie spełniają tych podstawowych wymogów, nie mogą być uznane za oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Nie ma również racji autor skargi kasacyjnej zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Zgodnie z treścią tych przepisów:
- - pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700 (§ 60 ust. 1);
- - w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (§ 60 ust. 2).
Omawiany zarzut nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a z jego treści wynika, że naruszenie obu zacytowanych przepisów polega na błędnej wykładni i faktycznym niezastosowaniu albowiem poprzez zezwolenie na wzniesienie budynku inwestorów został ograniczony dostęp do naturalnego oświetlenia co najmniej dwóch pomieszczeń skarżącego. Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o jakie konkretnie "pomieszczenia" chodzi, czy są one przeznaczone na pobyt ludzi i w jaki sposób dostęp do naturalnego oświetlenia został ograniczony, podkreślić należy, że zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organów o spełnieniu przez realizowany budynek mieszkalny warunków technicznych dotyczących nasłonecznienia, oparte zostało na sporządzonej analizie przesłaniania, zgodnie z którą nie stwierdzono przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [..]9 i [..]0 w Ł., gm.
Niegowa. Dokonując oceny kwestii wymaganego nasłonecznienia, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że analiza przesłaniania pozwala na sprawdzenie wymagań wynikających z § 13 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia, który szczegółowo określa wymaganą odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającą naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Sąd przywołał treść tego przepisu oraz § 13 ust. 2, w którym mowa o sposobie, w jaki mierzy się wysokość przesłaniania. Podkreślił także, że wysokość przesłaniania projektowanego budynku wynosi 8,15 m, zatem w takiej odległości od lica ściany na osi okna pomieszczenia w budynku skarżących, nie powinien znajdować się inny budynek. Warunek ten Sąd uznał za spełniony, co jednoznacznie wynika z analizy przesłaniania. W taki sam sposób ocenione zostały wymogi określone w § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że jak wynika z analizy przesłaniania, projektowany budynek zlokalizowany jest na południowy zachód w stosunku do budynku skarżących, co oznacza, że nie jest możliwe, aby ograniczył nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w ich budynku, poniżej dopuszczalnych 3 godzin w godzinach od 7.00-17.00.
Skarga kasacyjna, formułując zarzut naruszenia § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia, nie podjęła próby podważenia prawidłowości powyższego rozumowania zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, ograniczając się jedynie do twierdzenia o ograniczonym dostępie do naturalnego oświetlenia co najmniej dwóch pomieszczeń skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalenia zacieniania dokonał "arbitralnie projektant (poprzez adnotację)", co "wydaje się wskazywać, że cały proces był wadliwy", jednak ocena taka nie została poparta jakąkolwiek argumentacją. Nie postawiono także zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 13 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczających kryteria według których opracowana została znajdująca się w aktach administracyjnych analiza przesłaniania. Tym samym zarzut naruszenia § 60 ust. 1 i 2 uznać należało za bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a.