Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 486/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] i [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 30 marca 2018 r. nr WINB-WOA.7721.63.2018.AP w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. nakazującą [...] i [...] rozbiórkę domku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...], gmina [...]. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji. Sami skarżący w toku postępowania też nie negowali faktu nielegalnego wybudowania domku letniskowego, ani jego parametrów i daty powstania. Wręcz przeciwnie, dążyli do jego legalizacji, starając się o zmianę zapisów planu miejscowego lub choćby licząc na korzystną dla nich zmianę planu.
Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zasadnie też zastosowano art. 48 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt jest bowiem obiektem budowlanym, a ściśle rzecz biorąc budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej "Prawo budowlane"). W związku z tym należało wziąć pod uwagę, że zarówno obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również plan obowiązujący w okresie budowy przedmiotowego domku rekreacyjnego (w 2009 r.) wykluczał zabudowę tego rodzaju. W takich okolicznościach należało przyjąć, że organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, jako niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania, a przez to niezgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane.
W treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] i [...] domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania na ich rzecz.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego działały prawidłowo. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarówno plan miejscowy, obowiązujący w dacie realizacji budowy, jak w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wykluczał legalizację obiektu. Na przedmiotowym terenie dopuszczono bowiem jedynie obiekty związane z gospodarką leśną. Trafnie uznały organy obydwu instancji, że budynek rekreacji indywidualnej, nie ma takiego charakteru. Jest to bowiem obiekt przeznaczony na pobyt ludzi, a nie – na cele gospodarcze.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 3 § 1 i art, 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżących naruszenie prawa przez Sąd polegało na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie umożliwiającego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd oddalił bowiem skargę, mimo że zebrany przez organy administracji materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości, co do zasadności nakazu rozbiórki. Usunięcie wątpliwości co do stanu faktycznego mogłoby jednak przechylić szalę na korzyść skarżących.
Sąd przyjął wszak, że nie jest zasadny zarzut skarżących o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy orzekające charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżących. Tymczasem ustalenia organu co do charakteru przedmiotowego obiektu nie pozwalały na jednoznaczne ustalenie, czy jest to budynek czy budowla. Sąd nie wziął też pod uwagę faktu, że z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organów administracji publicznej stania na straży praworządności oraz podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Istotny jest też art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej dopisano też, że zaniechanie pełnego wyjaśnienia sprawy przez organy administracji oznaczało też naruszenia zasady ochrony zaufania publicznego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Wniesiono zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej nie uzasadnia bowiem wniosku, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły jakiekolwiek podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Badając wyrok Sądu I instancji w świetle zarzutów skargi kasacyjnej należało mieć na uwadze, że zarzuty te ograniczały się do zasad postępowania administracyjnego. Kwestie materialnoprawne zostały przez skarżących kasacyjnie ograniczone do uwagi, że stanowisko organów, według których przedmiotowy domek rekreacyjny o wymiarach podstawy 4,70 x 8,55 m został uznany za budynek, a nie za budowlę.
Zdaniem NSA kwestia ta została zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i przez Sąd I instancji rozstrzygnięta w pełni prawidłowo.
Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji jeszcze 19 lipca 2011 r. wynika, że na działce nr ewid. [...] w [...] zlokalizowany jest budynek o konstrukcji drewnianej, posadowiony na ławach betonowych, kryty dachem dwuspadowym, na którym ułożono blachodachówkę (k. 5 akt adm.). Dodatkowo fotografia wykonana w trakcie oględzin w dniu 19 lutego 2018 r. przedstawia usytuowany na skraju lasu budynek rekreacyjny mający fasadę w kształcie wysokiego trójkąta i który może być zaliczony do znanego dobrze typu "Brda" (k. 32 akt adm.). Obiekt odpowiada więc definicji legalnej budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego: jest to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przedmiotowy obiekt nie posiada natomiast cech, które pozwalałyby zaliczyć go do budowli lub obiektów małej architektury.
Zastrzeżenia skarżących kasacyjnie do kwalifikacji prawnej przedmiotowego domku rekreacyjnego są zatem bezpodstawne. Jednocześnie w związku z samowolnym powstaniem przedmiotowego obiektu i uznaniem go za budynek wymagają stwierdzenia, że zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe.
Odnosząc się z kolei do zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że i w tym zakresie stanowisko oraz argumentacja skarżących kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw zarzut niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenia przez organy administracji właściwe w sprawie art. 7 k.p.a. Wszystkie mapy ewidencyjne i mapy zasadnicze oraz kopie wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...], a także dane z ewidencji gruntów i inne dokumenty potwierdzają zgodnie stan faktyczny sprawy. Przedmiotowy budynek rekreacyjny został wykonany na działce o nr ewid. [...], obręb [...] 0001 i przeznaczenie działki jest w proporcjach 60:40 określone jako obszar RP (tereny upraw polowych, łąk i pastwisk - K/19.ZS) oraz obszar LS (obszary leśne - K/46.L) (patrz m.in. patrz m.in. k 9 i k. 11 akt adm.). Nawet jeśli organy nadzoru budowlanego nie przesądziły na którym terenie zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, to nie ma wątpliwości, że w obu przypadkach budowa budynku rekreacyjnego nie jest dopuszczalna.
Na obszarze upraw polowych, łąk i pastwisk zakazana jest lokalizacja jakichkolwiek budynków i budowli, a z kolei na terenie leśnych lokalizacja obiektów innych niż budynki służące gospodarce leśnej. Zakazy te wynikały zarówno z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXI/302/2004 Rady Gminy [...] z dnia 28 września 2004 r. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 112, poz. 3198 z dnia 29 listopada 2004 r.), jak i planu zatwierdzonego obecnie obowiązującą uchwałą nr XLI/263/2014 Rady Gminy w [...] z dnia 28 marca 2014 r. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. poz. 1929 z dnia 1 kwietnia 2014 r.).
Wyjaśniono zatem, że budowa drewnianego domku rekreacyjnego narusza ustalenia planu miejscowego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i poprzednio, tj. w okresie wykonania budynku. Taki stan rzeczy był przeszkodą prawną dla legalizacji obiektu w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki budynku było zatem obligatoryjne z mocy ust. 1 tego przepisu.
Załatwienia sprawy przez organy administracji Sąd I instancji nie mógł więc uznać za wynik błędnie zgromadzonego materiału dowodowego lub niepełnego materiału. Nie ma też podstaw, aby twierdzić, że rozstrzygnięcia organów administracji zostały uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach za zgodne z prawem wbrew obowiązkowi uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W rozpatrywanej sprawie o treści interesu społecznego przesądzały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które zmierzały do zachowania w niezmienionym naturalnym kształcie terenów leśnych oraz łąk i pastwisk na górzystym terenie otaczającym [...]. Tak rozumiany interes społeczny niewątpliwie przeważał nad indywidualnym interesem skarżących kasacyjnie, którzy samowolnie i wbrew przyjętym zasadom zagospodarowania przestrzennego zbudowali budynek rekreacyjny. Interes skarżących kasacyjnie trudno zatem uznać za słuszny i zasługujący na ochronę prawną. Naczelny Sąd Administracyjne uznaje stanowisko Sądu I instancji za zgodne z prawem i dobrze uzasadnione.
Analogicznie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących kasacyjnie, że zaniechanie pełnego wyjaśnienia sprawy przez organy administracji oznaczało też naruszenie zasady ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a w następstwie oddalenie skargi przez Sąd I instancji prowadziło do zaakceptowania przez ten Sąd naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia wymogów postępowania dowodowego, ani do błędnego zastosowania przepisów. Co więcej, obowiązek dbania o utrzymywanie zaufania obywateli do władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i bezwzględnego. Zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi ona korzystne dla siebie skutki prawne.
Ponadto, kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a zasady przyjęte art. 8 k.p.a. nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem, kontrolowanych przez sąd administracyjny konkretnych rozstrzygnięć (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1452/20, LEX nr 3075574 oraz wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 922/18, LEX nr 3106575).
W związku z niestwierdzenie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, należało przyjąć, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie było bowiem podstawy przemawiającej za uchyleniem zaskarżone decyzji organu odwoławczego ani decyzji organu I instancji. Konsekwentnie Sąd kasacyjny nie znalazł przesłanek dla podważenia wyroku Sądu I instancji wydanego w sprawie.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.